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1853 Lucas Alamán creador de instituciones. José Chanes Nieto. [2019] |
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Sumario: I. Trascendencia. II. Paradojas. III. Obras. IV. Reforma de las instituciones. 1. Diagnóstico. 2. Medidas. 3. Programa de reforma.
I. TRASCENDENCIA
El título Lucas Alamán Creador de Instituciones refleja la trascendencia del pensamiento y de las aportaciones de Lucas Alamán a la administración pública. Los estudios y referencias del autor de las Disertaciones sobre la historia de la República Mexicana. [1] han sido hechos por partidarios u opositores en su mayoría, en consecuencia, la figura del guanajuatense continúa siendo polémica y por las interpretaciones dominantes sobre su ideario, su trayectoria sería la del conservadurismo, a pesar, contribuyo al debate, de haber sido creador, trascendental creador, de concepciones e instituciones administrativas, además de estudios indispensables para conocer nuestra historia. El propósito de Lucas Alamán: Creador de Instituciones es presentar sus ideas fundaciones y participación en la administración nacional desde que ocupa el cargo de Secretario de Estado y del Despacho Universal de Relaciones Exteriores e Interiores en 1823 hasta que muere en 1853 a pocos días de haber dejado la titularidad de la Secretaría de Relaciones Exteriores. Lucas Alamán es uno de los personajes polémicos por excelencia de nuestra historia. Agustín de Iturbide, Lorenzo de Zavala, Antonio López de Santa Anna, Ignacio Comonfort, Maximiliano, Porfirio Díaz, José Yves Limantour, José Vasconcelos, en tantos puntos seguidor y propagador del pensamiento alamanista, para no mencionar a otros recientes, comparten con Alamán juicios que van de la diatriba al elogio desmedido, en pocas ocasiones aparece el equilibrio y la fundamentación, el maniqueísmo los guía y la incomprensión ha sido el resultado. Los hechos seleccionados para emitirlas son aquellos que comprueban el prejuicio, ignorando los que lo contraríen. Las más de las veces sobre el análisis sereno privan el denuesto o la apología. Los comentarios, más que análisis, primordialmente se limitan a encomiarlos o deturparlos, con apoyo en la imagen que sus autores se formaron o bien han recibido sobre ellos, tal es el caso del autor que nos ocupa. En efecto, como lo precisa de Valle-Arizpe, “Don Lucas Alamán es el historiador a quien más se vilipendia y hostiga. Si no está conforme con los procederes de un héroe y demuestra los daños que ocasionó, se le incrimina de apasionado, de falaz; y si le hace justicia, entonces se asegura que le ha escatimado elogios, que no le ha hecho todas las grandes alabanzas que merecía hacerlo. Los que con más rigor atacan a don Lucas Alamán son los que no lo han leído”. [2] En el mimo sentido se pronuncia Alfonso Noriega al afirmar que hombres como Lucas Alamán han sido objeto, al mismo tiempo, de tanta admiración y tanto encono. [3] Reconozco que toda reflexión sobre Alamán es una tarea amplia y difícil, al abundar en aspectos pintorescos, la importación de camellos o el ocultamiento de los restos de Hernán Cortés, y momentos patéticos, su persecución por la muerte de Vicente Guerrero o el ser testigo, observador con un “anteojo”, de la invasión estadounidense, del desmembramiento del país, que había tratado de prevenir años antes sin ser escuchado, al igual que en éxitos y fracasos, tal es el caso de sus múltiples tentativas como empresario, como también en innovaciones y anacronismos, añoranza de las instituciones novohispanas, continuidad y ruptura, esperanzas colmadas e insatisfechas, reconocimientos y desaprobación de sus actos y escritos. El análisis se dificulta al representar Alamán en la creencia dominante un pasado que está presente, -algunas actitudes del clero lo ponen de relieve al tener resonancias decimonónicas-, un pretérito que se perpetúa o que se pretende prolongar, revivir o restaurar, como ocurre con el programa de Limantour, que tiene repercusiones alamanistas, y que continuamos escuchando como paradigma: “El programa de realización inmediata comprendía…, para levantar la situación económica… por una parte, la ingrata labor de aumentar en muy fuerte proporción los impuestos, reduciendo al propio tiempo los gastos al mínimo posible, y por la otra, la no menos desagradable empresa de desenmarañar y poner en vía de pago nuestra interminable deuda, nacional (y cuidar) por parejo de moralizar el personal y los procedimientos administrativos,… perseguir el fraude y destruir las corruptelas…”. [4] El programa inmediato de reordenación económica de quien, al decir de José Alvarado, “influyó decisivamente sobre muchos secretarios de Hacienda revolucionarios y todavía no ha sido definitivamente expulsada (su sombra) de los despachos donde se decide la política hacendaria del país”, [5] implicó austeridad en el gasto, ordenación de la deuda pública, la externa principalmente, incremento de la carga fiscal de los causantes y combate a la corrupción. Aspectos a los que se refirió Lucas Alamán al redactar la exposición de los diputados de las provincias de ultramar presentada en 1821 ante las cortes, pugnando por “la inmediata responsabilidad de los funcionarios públicos, por los abusos que cometan en el ejercicio de su autoridad” y al insistir en múltiples ocasiones en que “nada puede hacerse sin orden y economía”, así como al poner de relieve que “una sola ha sido la rutina que el gobierno ha seguido… arreglar las oficinas, suprimir empleados innecesarios o ineptos y crear un sistema de hacienda fundado en diversas bases y … establecido sobre un arreglo de la deuda nacional… El gobierno entre tanto sin tener meditado plan alguno…, fluctuando entre las ideas según la variación frecuente de los ministros del ramo, ha dejado pasar el tiempo sin fijar un sistema o al menos sin darlo a conocer…”. Limantour fija un sistema y lo publicita, llegando a ser para muchos un modelo hasta nuestros días. Alamán elaboró La liquidación general de la deuda exterior de la República Mexicana hasta el fin de diciembre de 1841. Precedida de la relación histórica de los préstamos de que procede, y de las diversas modificaciones que han tenido hasta la formación del Fondo consolidado, con un resumen de todos los puntos que han quedado pendientes y requieren resolución del Supremo gobierno. El contenido de esta investigación es el siguiente: Préstamo contratado con la casa de B. A. Goldschmidt y la Compañía, y otros anteriores que se pagaron con los fondos producidos por éste. Préstamo de Barclay, Herring, Richadrson y Compañía. Capitalización de dividendos en 1931. Formación del Fondo consolidado al cinco por ciento. Liquidación de la deuda extranjera de la República mexicana. Oficio del Excmo. Sr. Ministro de Hacienda, encargado, a don Lucas Alamán la liquidación de la deuda extranjera de la República. Informe hecho por D. Lucas Alamán al Sr. Ministro de Hacienda, acompañando la liquidación de la deuda extranjera, y dando razón del orden que siguió en la operación. [6]
II. PARADOJAS
Las características de Alamán coadyuvan a las interpretaciones y opiniones discrepantes que sobre él se han vertido. No obstante, existen coincidencias, aun sus enemigos reconocen su amplia cultura, dominio de idiomas, excepcional talento que le permitió ser un creador de instituciones, como lo calificó Carlos Pereyra, impulsor de la revolución industrial y de caminos de renovación para la hacienda agrícola. José C. Valadés, señala que Alamán “sueña la grandeza de su país” y para realizar este anhelo “en el gobierno querrá ensayar nuevos sistemas inspirados en la liberación inglesa; [6] en la minería pretenderá la formación de poderosos empresarios como en Alemania; [7] en la agricultura intentará la transformación de la hacienda y en la industria el desarrollo del maquinismo”. [8] Las paradojas alamanistas se revelan en todos los aspectos de su vida. Es polémico y fue polemista, especialmente tratándose, de la participación ciudadana y el papel y la forma de gobierno. Desconfía de las elecciones, pero establece multas para las personas que no voten, buscando desarrollar la responsabilidad cívica. Se manifiesta partidario de un gobierno fuerte, director de la economía, y contrario a la concesión de facultades extraordinarias al ejecutivo nacional. Ha sido considerado, por algunos autores, como Jorge Gurría Lacroix, [9] impulsor de la monarquía e inspirador del partido conservador, otros aseguran lo contrario, como José M. Bassoco, en la biografía necrológica del nacido el 18 de octubre de 1792 y fallecido el 2 de junio de 1853, publicada en el último año citado, al destacar, “por el conocimiento que de sus ideas tuvimos, que tan difícil creía el establecer aquí una monarquía como una verdadera república, y que consideraba a su patria condenada a ser el teatro y la víctima de las miserables oligarquías que se han disputado, y quién sabe por cuánto tiempo más se disputarán su dominio. En esta persuasión, a lo que evidentemente tendía Alamán era a un gobierno fuerte y central que, hermanando la libertad con el orden, pudiese administrar bien a una república que carece de los elementos indispensables para ser gobernada, popularmente”. [10] Al respecto Valadés sostiene: “México no quería tomarse la molestia de pensar; todo lo creía resuelto por la gracia de la independencia… Sólo Alamán comprendía que lejos de la realidad vivía su patria. Y esa realidad alamanista no era el aprendizaje del dominio del hombre por el hombre: era la realidad económica sobre la que forjaba el porvenir a México. Lástima solamente que… pretendiese insistir en la tarea directiva del Estado en la economía nacional”. [11] Temeroso del Estado Federal, don Lucas es partidario de fortalecer el municipio; promotor de la industrialización del país y empresario fracasado; historiador y personaje de la historia; devoto católico e investigado por la inquisición; defensor de la integridad e independencia de México frente a los Estados Unidos e impulsor de la participación de capitalistas extranjeros en la economía, lo primero hace que Poinsett informe al gobierno norteamericano, cuando sale el guanajuatense del gabinete de Guadalupe Victoria, “que el partido norteamericano ha substituido en el poder al partido británico”. Alamán es considerado conservador del orden político y progresista en lo económico por algunos autores; en esta materia, la económica, asevera que “un pueblo no debe tener a la mira depender de otro para nada en lo que es indispensable para subsistir”. Daniel Cosío Villegas, sin referirse directamente a don Lucas, apunta que avanzar por el sendero económico “habría requerido la paz y el orden, y éstos, a su vez, conservar las instituciones, las ideas y hasta los hombres heredados de España…”. [12] El defensor de la propiedad privada es autor del proyecto de Ley de Repartimiento de Parcialidades, que concedía a los campesinos el derecho de reclamar tierras que les habían sido arrebatadas por las haciendas en el Estado de México. Propone en la Península de California “la distribución de tierras a los indios reducidos, prestándoles del fondo de misiones los auxilios necesarios para cultivarlas”, de conformidad con la “Memoria de 1823”. Crítico de Hidalgo por no indemnizar a los dueños de esclavos que liberó, obliga a introducir una cláusula en el tratado de comercio con Estados Unidos, por la cual los esclavos procedentes de ese país que se refugiaran en territorio mexicano serían libres y no podrían ser extraditados por el país de la esclavitud; principios recogidos por la Constitución de 1917. Abelardo Villegas irrumpe en la controversia y concluye que “la lucha entre conservadores y liberales es… más que una lucha de principios un conflicto clasista. Los ideólogos… identificaban sus intereses de partido o de clase con los intereses de la nación… Alamán no ve ninguna contradicción en desear, como él dice, el bien de la patria y referirse a las clases populares de la independencia como la`hez del pueblo´. Eran los intereses de esta parte de la sociedad, `propietaria´, `sensata´ y `distinguida´, los que él defendía, creyendo con ello defender el bien de la patria. Esto explica en buena medida porque Alamán no es partidario de los cambios bruscos y repentinos: el criollo privilegiado no los necesita. Y por otra parte… encuentra que las doctrinas del liberalismo pueden servir como punto de apoyo a sus intereses”. [13] No obstante, Alamán crea instituciones, organiza, fomenta, escribe e influye la historia del país; respecto a los acontecimientos que la conforman, expresa conceptos que son aplicables al propio Alamán. “En México, sostiene, no han podido tratarse hasta ahora libremente estas materias, pues durante el dominio español no podían escribirse más que loores de la autoridad existente; y cuando ésta cayó, pasando las cosas al extremo opuesto, como sucede siempre en las oscilaciones políticas, el único objeto de casi todos los escritores ha sido deprimir el poder que existió, sacar a la luz todos los males que pudo causar, ocultar o disminuir los bienes que hizo, y empleando estas declamaciones como un arma permitida, durante la guerra, servirse de la odiosidad que ellos causaban como medio muy oportuno de defensa. De aquí ha resultado tal confusión y extravío en las ideas, que hoy es ya necesario hacer conocer a los más de los habitantes de la República, y esto aun a hombres que por su instrucción en otras líneas, no debieran haber participado de los errores del vulgo, qué cosa es y ha sido la nación de la que forman parte; conocimiento necesario, pues que los errores a que ha inducido el perderlo de vista, han sido ya causa de grandes males y pudieran serlo todavía de otros mayores. Hoy que las pasiones han calmado, que se deja escuchar ya la voz tranquila de la razón, ha llegado la época de examinar libremente estas cuestiones y de juzgar con imparcialidad de todos los sucesos de nuestra historia, desde la conquista hasta la independencia, sin poder pasar todavía más adelante, pues para el período muy importante que comprende desde la Independencia hasta nuestros días, existen aún los mismos inconvenientes que antes había para hablar de la época del gobierno español: todavía el fuego de las pasiones se halla encubierto bajo una ceniza engañadora, y así es menester dejar esta parte de nuestra historia para que de ella se ocupen los escritores de la siguiente generación, contentándonos con prepararles acopio de hechos bien averiguados sobre los que puedan fundar su juicio”. [14] Alamán en 1823 fue consignado a una comisión especial del poder legislativo, por considerar los diputados que estaba excediéndose en sus atribuciones y pretendía manejar los intereses nacionales al margen del Congreso. Se defendió el 1 de septiembre y, entre otros argumentos, indicó que “para proceder liberalmente con un gobierno…, se le debe apoyar mientras existe, quitarle si se le juzga malo; pero de ninguna manera debilitarlo”. La comisión especial rindió un dictamen, exonerándolo, que fue aprobado unánimemente en la sesión del 14 del mismo mes. En 1825, el 29 de septiembre, el senador Cañedo acusó a Alamán de haber violado “escandalosamente las principales bases de… la Constitución federal”. La acusación no prosperó. El también senador Eustaquio Fernández presentó nuevos cargos, desechados por mayoría, al resolverse que “no ha lugar a responsabilidad”. Miguel Cavaleri presentó ante el Senado una tercera acusación, quejándose que Don Lucas no le había resuelto un negocio; la Cámara, por lo infundado del cargo, no le dio curso. La acusación más importante contra el guanajuatense fue en 1833. El 6 de abril el diputado José Antonio Barragán la presentó en contra también de los ex ministros José Antonio Facio, Rafael Mangino y José Ignacio Espinosa. Admitida por la Cámara de Diputados se turnó a la sección del gran jurado. El 24, erigida la Cámara en gran jurado, absolvió a Mangino y Espinosa y resolvió que había lugar “a la formación de causa contra el ex ministro de Relaciones don Lucas Alamán” y contra Facio. “Aprobado por el gran jurado que había lugar a la formación de causa contra Alamán, túrnese la causa a la Suprema Corte de Justicia; y el vicepresidente Gómez Farías, mientras giraba órdenes a las autoridades políticas de los estados para que buscasen y aprehendiesen a Alamán… destituyó a los magistrados de la Suprema Corte… e integró el Tribunal con personas adictas a sus miras”. [15] En la Defensa del Ex-ministro de Relaciones D. Lucas Alamán escrita por él mismo, se contienen sus argumentos para destruir la acusación y justificar la administración durante el período en que colaboró con Bustamante.
El 27 de diciembre de 1834, Carlos María de Bustamante defiende a Alamán ante la Suprema Corte y le pide resuelva que éste “no tuvo influjo directo ni indirecto en la muerte del general Guerrero”. Bustamante concluye su defensa diciendo que “como hombre agradecido a los que sirvieron con honor a mi Patria y para que sirva de estímulo a algunos de los que me escuchan, para que lo imiten, recuerdo… sus importantes servicios… la protección que dispensó a las ciencias, a las artes, al comercio, a la agricultura y a todos los ramos en que se vincula la felicidad de una nación. ¡Ah si sus grandes proyectos se hubieran realizado, cuántas infelices familias tendrían una ocupación, honesta que enjuagara las lágrimas que les hace derramar la miseria!”. El 17 de marzo de 1835 la Corte absolvió a Lucas Alamán. Ha llegado el momento de evaluar a Lucas Alamán o al menos de acopiar hechos para fundar un juicio. Arturo Arnáiz y Freg recomienda “en la tarea de descifrar a uno de los hombres más enmarañados que han vivido por estas latitudes, (hay que seguir) el consejo que él mismo diera hablando de Morelos: `su historia no puede escribirse con más exactitud que tomándola de él mismo´.” [16]
III. OBRAS
En 1834 Alamán resume su vida: “Mis primeros años no se pasaron en el abandono y la disipación, sino en estudios y viajes que más de una vez han sido útiles a mi patria, y cuando la provincia de mi nacimiento me hizo entrar en la carrera pública nombrándome diputado a las cortes de Madrid en 1820 y 21, todos mis esfuerzos se dirigieron a corresponder dignamente a esta confianza. Propuse y obtuve en aquel congreso la rebaja de derechos de la plata y oro que se extrae de las minas; … y la minería disfruta todavía ese beneficio. Mis compañeros de la diputación de la América entera me hicieron el honor de encargarme, en unión del general Michelena, el redactar una exposición a las cortes, en que… se demostrase la posibilidad de practicar la Constitución española con respecto a estos países, y la necesidad de darles una particular, que desde entonces les habría hecho independientes… Otros escritos míos impresos en el mismo Madrid, sostuvieron la independencia absoluta… “Regreso en seguida a mi patria, y honrado por el poder ejecutivo con el ministerio de relaciones en 1823, me dedico no sólo al despacho ordinario de los negocios que las circunstancias hacían bien laborioso, sino que mi deseo de organizar y fomentar todo lo que podría contribuir al esplendor nacional, se manifiesta creando el museo, formando el archivo nacional, establecimientos a que se debe la conservación de monumentos preciosos de la historia y de todos los papeles del gobierno, en que había el mayor desorden y extravío, y por último, haciendo se decretasen fondos para la subsistencia de la academia de bellas artes, que por su falta estaba a punto de cerrarse. Me retiro de los negocios públicos, y en los privados de mi encargo obro también en cuanto me es posible con relación al bien general: entre ellos era a mi cuidado el Hospital de Jesús. Duplico en él el número de camas que había para la asistencia de los pobres enfermos… No menos apegado a la verdadera y sólida instrucción, mis amistades privadas con sabios respetables de Francia, procuraron al colegio de la misma ciudad (de Guanajuato) la colección más perfecta de máquinas que hay en la República para la enseñanza de las ciencias exactas. “Vuelvo al ministerio bien a mi pesar, en 1830: el transcurso del tiempo y la meditación más madura con la edad, me habían hecho de antemano fijar la atención en varios puntos esenciales para la prosperidad pública, y me dedico entonces a desarrollarlos. Mis primeros pasos tienen por objeto el restablecimiento, del crédito en los países extranjeros, cosa tan esencial al buen concepto y lustre de la nación… “El descuido que en las administraciones anteriores había acerca de las obras del desagüe, la habían reducido a un estado ruinoso, y la capital estaba en peligro inminente de una inundación: emprendo con el mayor empeño su reparo… Y propongo al congreso el establecimiento de una dirección, de (los trabajos del Desagüe de la Ciudad de México) y que se continúen hasta verificar el desagüe directo de que tan gran beneficio resultaría a todo el Valle de México. Persuadido que era posible formar un sistema regularizado de instrucción pública con sólo los elementos que aislados existían, lo promoví en el congreso, y mis trabajos en el particular han sido la base de lo que después se ha hecho, aunque sin mentar mi nombre… El museo que había creado en la primera época que serví al ministerio, y la academia que había sostenido, eran objeto del mayor interés para mí, y guiado por el interés de fermentarlos, obtuve que se les consignase el edificio de la Inquisición, que después un gobierno que se ha llamado liberal, porque en el vocabulario de la revolución todas las palabras significan lo contrario de lo que suenan, restituyó a su antiguo uso encerrando las víctimas del despotismo en el lugar que estaba destinado a ser la mansión de las ciencias y las artes. El fondo piadoso de las Californias había sido eternamente descuidado, … yo arreglé su administración y las misiones empezaron a percibir auxilios de que habían carecido muchos años. La industria nacional necesitaba un impulso, y yo se lo di, proponiendo al congreso la erección del Banco de Avío y cuidando muy escrupulosamente las funciones de éste: por mi empeño y eficacia se levantaban al mismo tiempo una fundición de fierro en el valle de los Amilpas, tres fábricas de algodón en Tlalpan, Puebla y Celaya, y una de paños en Querétaro. Las máquinas y los artesanos se hallaban en muchas partes de la República, y el resto de aquellas construido ya se disponía para remitirse de los Estados Unidos. También estaban próximas a venir dos fábricas de papel, y varios telares para medias con un maestro de esa arte habían llegado a México. De la Francia se había hecho trasladar un número considerable de ovejas merinas y cabras del Tíbet, estando contratada la conducción de camellos de África e igualmente se tenían remitidos fondos al Perú para traer las especies de ganados propias de aquel país, y que se propagarían en facilidad y provecho en éste. Se comenzaba a formar crías de gusanos de seda; se fomentaba el plantío de moreras; varias plantas nuevas útiles habían venido y otras estaban mandadas a traer, y el fomento que se había dado al ramo de la cera hacía multiplicar las colmenas en muchas partes… Yo me esforzaba así en crear ramos productivos que pudiesen balancear en la riqueza pública la decadencia que me parece inevitable de la minería, en lo que no veo que nadie piense… Para fomento de estas nuevas artes y mejora de la agricultura yo había establecido un periódico enteramente consagrado a esos objetos, y se publicaba además una obra clásica en la materia, estándose recogiendo noticias para un tratado de agricultura exclusivamente mexicana. Ni solo los ramos de utilidad fijaron mi atención: ésta se dedicó también a aquellos que son el adorno del espíritu o que procuran un recreo digno de la civilización de una gran capital. Para lo primero cuidé de que se escribiese un periódico puramente literario, destinado a despertar el gusto de las antigüedades, de la buena literatura y de las ciencias; y para lo segundo procuré el establecimiento de un teatro en la capital tal como nunca lo había habido en este país, y que todavía en parte se conserva. Tal ha sido la serie de ocupaciones del tiempo de mi ministerio… “Nadie podrá ver sin duda un mal corazón, un designio de dañar en estos trabajos que han tenido por objeto la prosperidad y engrandecimiento de la república… Habré podido, arrastrado por teorías, cometer errores, caer en equivocaciones, pero ¿quién está libre de padecerlas, sobre todo en un gobierno nuevo, luchando siempre con revoluciones, y caminando sobre un terreno movedizo y por todas partes minado por las facciones? ¿Han estado exentos de ellas los que me acusan? y ¿tienen para disculparlas iguales servicios, méritos tan efectivos, títulos tan suficientes para merecer la indulgencia nacional? Permítaseme dudarlo, mientras yo no vea otras obras de sus manos que ruinas, proscripciones y desolación”. [17] Además de los hechos anteriores, en las cortes “Alamán participa en las discusiones sobre la Ley de instrucción pública y propone el establecimiento de escuelas prácticas para la enseñanza de la minería en Zacatecas y Guanajuato, así como pide que los establecimientos literarios queden autorizados para establecer cátedras de botánica y de anatomía. Expone también la necesidad de que en las universidades americanas sean enseñadas las lenguas indígenas; y logra se aprueben las fundaciones de una universidad en Guanajuato y de dos escuelas: una de agricultura en Celaya y otra de comercio en la Ciudad de México”. [18] “La fruta de China, mango, plátanos distintos de los del país y otras muchas plantas curiosas y útiles de Asia, la yerba quina… una colonia de gallinas de Guinea… y un lindísimo faisán de la China”, según sus palabras, fueron traídos a México por el autor de Historia de la Dominación Española en México.19 El 16 de abril de 1823 comenzó sus funciones como secretario de Estado y del Despacho de Relaciones Exteriores e Interiores expidiendo el decreto que creaba la milicia nacional. Alamán se enfrentaba a todos los problemas que surgían al igual que los que él se planteaba, sin tener el mandato ejecutivo que recaía en un principio en Nicolás Bravo, Celestino Negrete y Mariano Michelena en seguida de Vicente Guerrero, José Miguel Domínguez y José Mariano Michelena, después por Bravo, Guerrero y Domínguez, posteriormente, por Guadalupe Victoria, Guerrero y Domínguez y finalmente por Victoria, Bravo y Domínguez. Señaló el peligro de que Texas fuese desmembrado de la República y propuso al Congreso se restringiese, la entrada de colonos. Aplicó el principio de autodeterminación de los pueblos al presentar al poder legislativo el siguiente acuerdo: “Que siendo libre el pueblo de Guatemala para constituirse de la manera que le sea más conveniente a sus intereses y que crea más propia promover su felicidad, se retiren de su territorio las tropas mexicanas…”. En materia internacional, promovió el panamericanismo, “para entrar en este pacto de unión, liga y confederación perpetua”. Para él el tratado con Colombia es “la base del pacto verdadero de familia que hará una sola de todos los americanos unidos para defender su independencia y libertad y para fomentar su comercio y mutuos intereses”. En agosto de 1823, de acuerdo con la iniciativa de Tadeo Ortiz de Ayala, [20] elaboró un proyecto para la colonización y creación del territorio del Istmo de Tehuantepec, recordando al enviarlo al Congreso la necesidad de expedir una ley de colonización pues “las graves causas y motivos que la reclaman… se hacen mayores; cada día aumentan las pretensiones de contratistas que solicitan terrenos y cada día el número de familias que se establecen en Texas, sin regla ni orden conocidos, sin poderse evitar esto ni corregir ya tal abuso”. Así mismo llama la atención sobre el abandono de las Californias y de Texas. Reorganiza el jardín botánico, establece un museo de antigüedades, funda el Archivo General de la Nación y el primer gabinete de lectura y propaga la vacuna. El 7 de enero de 1824 acordó el establecimiento de una sociedad filarmónica e intervino en su reglamentación y en la donación de un edificio para ella e intentó aprovechar para uso público el edificio de la extinta inquisición. Al formar parte del gabinete de Bustamante, que el Dr. José María Luis Mora ha llamado “ministerio Alamán”, después de haber formado parte del Poder Ejecutivo, asociado con los generales Luis Quintanar y Pedro Vélez, se propuso restablecer la tranquilidad y la confianza públicas. En la Memoria de 1830 examina las relaciones exteriores, la miseria del erario, las sociedades secretas, los instigadores de revoluciones, la libertad de imprenta, las condiciones de la agricultura, de la industria, de la minería y anuncia su propósito de mejorar la instrucción pública. [21] Encaminó sus esfuerzos a la industrialización del país, que considera sólo tendrá vida propia en la medida en que convierta sus materias primas en artículos manufacturados; logró que la vigésima parte de los derechos de importación que causasen las telas de algodón se destinaran “al fomento de los tejidos de algodón comprando máquinas y telares, asignando pequeños fondos de habilitación, y todo lo demás que crea oportuno el gobierno, quien repartirá estos auxilios a los estados que tengan esta clase de industria”. Procura el progreso de los ingenios azucareros, solicita nueva maquinaria para la refinación e invita a los hacendados del Estado de México para que vean si es posible introducir esa maquinaria. El 5 de julio de 1830 envió a la Cámara de Diputados el proyecto para el establecimiento del Banco de Avío, que aprobado, entró en vigor el 1 de agosto de 1830. Contrató la compra de telares modernos con una empresa de Estados Unidos y también con fondos del Banco de Avío ordenó la adquisición de máquinas para hilar, limpiar y moler trigo y para despepitar algodón, y de arados para tiro de caballos; pidió al representante mexicano en Francia el envío de abonos agrícolas, semillas para huertos y jardines, moreras y árboles para bosques. Asimismo, solicitó el envío de obras que sirviesen para divulgar las técnicas más avanzadas para la agricultura. Introduce la semilla de césped, encarga castaños y plátanos para el adorno de la Ciudad de México, en la que fomenta el teatro, destinando veinte mil pesos para ese objeto. Dotó a la capital de la República de una escuela de artes y oficios, además de dos fábricas. El patrimonio cultural de la nación recibió atención especial por parte de Alamán. Pretendió organizar el primer viaje científico para “reconocer y dibujar las antigüedades del Estado de Oaxaca”. En cambio, fundó en 1831 “un establecimiento científico que comprende los tres ramos que siguen: antigüedades, productos de industria, historia nacional y jardín botánico”. En 1825 había comunicado al rector de la Universidad “que con las antigüedades que se han extraído de la isla de Sacrificios y otras que existen en esta capital, se forme un Museo Nacional, y que a este fin se destine uno de los salones de esa Universidad”. En la Memoria de 1832 hace hincapié en la necesidad de preservar y estudiar los monumentos antiguos, “su examen conduciría, sin duda, al descubrimiento de grandes verdades históricas que decidirán cuestiones del mayor interés acerca de la antigüedad de la primera población de América”. Los esfuerzos para proteger los monumentos nacionales e impedir su derrumbe, por dueños ciegos o ambiciosos, de edificios antiguos, obligándolos a su restauración, evitar el saqueo de joyas arqueológicas y vigilar la exportación de pinturas tienen su punto de partida en el decreto del 14 de marzo de 1832 promulgado por Anastasio Bustamante y refrendado por Lucas Alamán. En el artículo primero dispuso que “el supremo gobierno de la federación, como protector de los establecimientos científicos, goza del derecho de preferencia por el tanto para comprar las bellas producciones de artes y ciencias que se descubran en terrenos de los particulares, en concurrencia de otros compradores”. El numeral segundo expresa que “está facultado para impedir que se extraigan de la República las mismas producciones que existan o se descubran, y sean necesarias para el fomento de las artes y ciencias, pagándolas a sus dueños”. Promueve el establecimiento en el Colegio de San Juan de Letrán de la primera clase de economía política y propone la creación de un banco nacional a los cosecheros del tabaco, formando parte de su junta directiva que quedó instalada el 4 de abril de 1837. En la fábrica de Cocolapan (Veracruz), a pedimento del prefecto de Orizaba, Manuel de Segura, establece la primera escuela para los hijos de los obreros y autoriza al obispo de puebla para que formule los reglamentos de trabajo a fin de reducir la jornada de labores. También elabora el plan, que acepta el gobierno, para la redención de la moneda de cobre; redacta el proyecto de Ley y el reglamento de la Dirección General de la Industria Nacional, que respondía por sus actos al Ejecutivo de la nación y ante los empresarios; presenta el dictamen para que se derogue la concesión para la apertura de una vía interoceánica en la que hay intereses norteamericanos; pensó organizar un instituto histórico y propuso la adopción del sistema métrico decimal. La industrialización, reconoce, es una tarea ardua: “crear una industria fabril desde sus principios, en un país donde nunca ha existido, o en que ha sido casi del todo arruinada, es la empresa más grande y de más difícil ejecución que puede acometerse. ¡Cuántos conocimientos se necesita reunir, cuántas preocupaciones es preciso vencer, cuántos intereses es indispensable chocar!”. Para realizar su proyecto a finales de 1840 se reunieron en la Ciudad de México los empresarios y constituyeron la Junta de Fomento de la Industria. El año siguiente desarrolla sus funciones: “Los esfuerzos de individuos aislados, aun cuando cuentan con los del gobierno, no han sido bastantes en otras naciones para el fomento de la industria, mientras que ellos mismos por medio de asociaciones permanentes, no han ejercido una vigilancia general saludable, y con ella han frustrado los golpes de los intereses individuales, dando al mismo tiempo ser a los elementos de la ocupación popular… El pueblo mexicano, activo y laborioso y con genio para las artes, no los descuida por pereza, sino porque los extranjeros ocupan los mercados con la ventaja de la baratura que es efecto de la mayor práctica, del uso de la maquinaria más perfecta, y sobre todo, de la protección que las artes industriales han debido a todos los gobiernos; y si no las mejora al punto que es necesario para sostener la competencia, es porque la perfección exige por una parte el aprendizaje, que no ha merecido hasta ahora toda la atención que se necesita, porque se ha creído de menos importancia la enseñanza de las artes, que la de otros conocimientos que la moda, las preocupaciones, o el lujo ha sostenido e introducido; y por otra, porque demanda capitales que aleja este empleo el temor de la inestabilidad de las leyes protectoras de la industria, y sus violaciones en nombre de las necesidades, o por efecto de la corrupción o negligencia, alentados por la impunidad y la esperanza de lucro. Claro es, por tanto, que el camino que debe seguirse para efectuar el objeto de la industria nacional, es: primero, procurar el establecimiento de juntas aplicadas a promover sus adelantos…; segundo, que estas juntas arbitren fondos para promover el establecimiento de escuelas de agricultura, artes y oficios, y para estimular por premios las mejoras y adelantos de todo género y los descubrimientos útiles: para formar, producir y reimprimir manuales de procedimientos industriales y hacerlos circular baratos en el pueblo laborioso; para costear con el mismo objeto las publicaciones periódicas del propio género…; tercero: formar por la unión comunicativa de todas las juntas el escudo antinatural de las leyes prohibitivas… Formado el espíritu público para defenderlo de todo género de ataques, la seguridad alentará a la empresa y con ella no recelarán ya los capitalistas emplear sus fondos en los grandes establecimientos que necesita la perfección de la industria, más tarde no pedirá para su competencia con la extranjera, el favor de las leyes prohibitivas, y generalizados los medios de subsistencia, la abundancia se derramará por todas partes con la libertad comercial que hoy si fuese ilimitada abriría abismos de miseria porque las clases pobres quedarán sin ocupación”. Para Alamán “La ruina de la industria es siempre la de la población, que crece y se aumenta en razón de los medios de subsistencia, y éstos son solamente el resultado de aquéllas. No prospera un pueblo sino por el bienestar de sus individuos, y éstos no lo tienen cuando no cuentan con los medios industriosos. Si el gobierno quiere la conservación de la paz; si desea, como lo creemos, el bien y el engrandecimiento del pueblo que le ha encomendado sus destinos, le basta el empeño diligente y constante por los progresos de la industria”. En noviembre de 1842 el presidente Nicolás Bravo invitó a Alamán para redactar el proyecto de ley y el reglamento de la Dirección General de la Industria Nacional. El 16 de diciembre Bravo “en consideración al mérito, aptitud y buenas circunstancias que concurren en don Lucas Alamán y en virtud de haber sido electo y propuesto en terna por la Junta General de la Industria Nacional”, lo nombró “Director, de la Junta General directiva del ramo en esta capital por término de cuatro años”. Al desempeñar el cargo por la última vez de secretario de Relaciones Exteriores, elabora las Bases para la Administración de la República (22 de abril de 1853), funda el ministerio de Fomento, Colonización, Industria y Comercio y fija sus funciones, establece el Consejo de Estado y un procurador General de la Nación, reorganiza el servicio exterior, dispone la revisión de aranceles y ordena la separación inmediata del ejército de “los militares que se constituyeron prisioneros voluntarios del ejército norteamericano en 1847” y aunque desea mantener el crédito externo reconoce que el gobierno debe redimir, antes que todo, la deuda interior, oponiéndose a la convención firmada por el gobierno mexicano con el español que reconocía la deuda anterior a la Independencia.
IV. REFORMA DE LAS INSTITUCIONES
1. Diagnóstico En su Historia de México Alamán hace un diagnóstico desalentador de la administración en 1852: “al ver en tan pocos años esta pérdida inmensa de territorios; esta ruina de la hacienda, dejando tras de sí una deuda gravosísima; este aniquilamiento de un ejército florido y valiente, sin que hayan quedado medios de defensa; y sobre todo, esta completa extinción del espíritu público que ha hecho desaparecer toda idea de carácter nacional; no hallado en México mexicanos, y contemplando a una nación que ha llegado de la infancia a la decrepitud, sin haber disfrutado más que un vislumbre de la lozanía de la edad juvenil ni dado otras señales de vida que violentas conclusiones, parece que habría razón para reconocer con el gran Bolívar, que la independencia se ha comprado a costa de todos los bienes que la América española disfrutaba,… pues lo que ha pasado en México, se ha repetido con muy ligereas y temporales excepciones en todo lo que fueron posesiones españolas, sintiéndose en México los efectos del desorden de una manera más dolorosa, por tener un vecino poderoso que ha contribuido a causarlos y ha sabido aprovecharse de ellos”. [22] Sin embargo, reconoce que “en medio de tantas causas de atraso, el país ha hecho notables progresos, no tanto debidos al impulso del gobierno, sino mas bien venciendo los obstáculos que las instituciones y las dificultades políticas les han opuesto”. A pesar de los progresos “no quedó otra distinción, que el dinero; buscarlo es el único fin de los esfuerzos de todos; ganarlo por cualesquiera medios se tiene por lícito…; como nadie se cree obligado a servir a su país con su fortuna, pues cuando un gobierno sin prestigio necesita en las mayores angustias de la nación auxilios pecuniarios, no encuentra más que corazones endurecidos y bolsillos cerrados, que sólo se abren con condiciones tanto más duras cuanto más urgente es la necesidad; ... no quedando otra inversión a las grandes fortunas más que los goces materiales, obtener éstos es todo el objeto de su ambición. Por esto son infieles los empleados, por esto cometen abusos en la administración de los negocios públicos… Pero no se ha reflexionado, que siendo el egoísmo el principio fundamental de la sociedad moderna, éste no puede ser base de ninguna institución política;… que por consiguiente esa sociedad debe caer… La consecuencia que de estos antecedentes incontestables se deduce… es esta: las instituciones políticas de esta nación no son las que requiere para su prosperidad: es, pues indispensable reformarlas, y esa reforma es urgente y debe ser el asunto más importante para todo buen ciudadano”. Alamán continúa indicando que “muchos hay que desesperan que se pueda hacer nunca una reforma que satisfaga los deseos de los que la miran como necesaria, y remedie los males de la nación. Todos los caminos, dicen, se han probado, y por ninguno se ha conseguido mejorar de condición…; dícese además de algún tiempo a esta parte, que esta nación antes se nos presentaba opulentísima y las más rica del universo, es muy pobre y no puede soportar sus gastos. Mas todo esto lo único que probará será, que no se ha de repetir lo que se ha encontrado ya insuficiente; que será menester abrir nuevos caminos, y en cuanto a la pretendida pobreza de la nación, es menester contestar, que si las ideas de extraordinaria riqueza eran exageradas, no lo son menos las contrarias que ahora se hacen valer, y que como la experiencia ha demostrado, en tiempos en que la administración ha sido bien entendida y pura, las rentas han sobrado para todo lo que pueda requerir la situación del país”. [23] 2. Medidas Diagnóstico Estados
Ejército Como consecuencia de esta nueva organización, propone la transformación de las fuerzas armadas. “El ejército se formará del número de cuerpos o compañías que cada estado debe levantar, vestir y armar según su población y recursos,… no debiendo ser menos de setenta mil hombres el total de fuerzas de la República, pero sin tener sobre las armas más que el número preciso para el servicio en tiempo de paz, desapareciendo las distinciones de permanentes, activos y cívicos que a veces han degenerado en rivalidades odiosas, así como también las de cuerpos interiores y guardacostas, pues cada uno será lo que requiera su localidad, volviendo a cobrar lustre y aprecio la carrera de las armas y siendo honroso el título de soldado mexicano”. Congreso El poder legislativo tendría que modificarse. “El Congreso se debería componer de una cámara formada por los diputados nombrados uno por cada Estado, estableciendo por una ley las condiciones que deben tener los electores y los diputados, con lo que suprimido un grado en las elecciones, y acaso pudiendo hacerse directas tanto las de diputados como la de presidente de la República, se evitarán las intrigas que hoy hacen ilusorio el derecho electoral, y el Congreso ganaría en dignidad lo que perdiese en número de diputados, sin que por esto hubiese de proceder con menor acierto en sus deliberaciones, pues no contribuye a él el número, sino la calidad de los individuos, y hemos visto en algunos estados, como en el de México, obrar con más tino y decoro veinte diputados, que son los que lo forman, que los ciento del Congreso General. En cuanto a otra Cámara, que si se juzgase necesaria, podría formarse por otro género de elección, con menor número de individuos y éstos con otras calidades o condiciones que los diputados”. Propone la reducción de las atribuciones del poder legislativo, restándole las que Alamán considera insubstanciales y reforzando las de control sobre el ejecutivo y la administración a su cargo. “Las funciones propias del congreso habrían de reducirse a examinar y aprobar las cuentas presentadas anualmente por el gobierno, decretar los gastos de un año para otro y el modo de cubrirlos, declarar la guerra y aprobar los tratados de paz, establecer las bases de los aranceles de las aduanas marítimas, representar sobre los males que se notasen en la nación proponiendo su remedio, y hacer en la Constitución las variaciones que el trascurso del tiempo hiciese conocer ser necesarias. Esto es a lo que pueden extenderse las facultades de un congreso y lo único que se puede desempeñar con acierto y puntualidad. Por haberse dado demasiada latitud a estas facultades quedan desatendidos los ramos principales que son propios del conocimiento de este género de cuerpos y para que en su origen fueron establecidos, y así vemos hace muchos años que no se forman, examinan y aprueban los presupuestos y cuentas de inversión, y que el gobierno gasta todo cuanto quiere, sin pedir siquiera autorización para ello. Estos cuerpos han caído en un grado de ridiculez tal, que es imposible librarlos de él sino dándoles otra forma y atribuciones. Con las que han tenido desde la Junta Provisional, esto es, desde el principio mismo de la independencia, ningún bien han hecho ningún mal han excusado: alternativamente sediciosos, apáticos o condescendientes, han dejado dilapidar la hacienda nacional sin haber sabido o podido evitarlo…”. En opinión de don Lucas los congresos son de suyo más a propósito para conservar lo que existe que para crear cosas nuevas, por cuyo motivo una nación en que todo está por hacerse, por haberse destruido todo lo que existía, si ha de depender de un congreso ordinario para tener sistema de hacienda, códigos y todas aquellas leyes orgánicas, sin las cuales los principios generales contenidos en una Constitución no pueden desenvolverse y reducirse a práctica, nunca los tendrá, y no es el menor de los males de este género de sistemas, que no sólo no proporcionan los medios de tener todo lo que es necesario para la felicidad de un pueblo, sino que son un embarazo para que pueda nunca haberlo”. Control sobre el ejecutivo nacional Como consecuencia de los cambios al Congreso General se fortalece al ejecutivo nacional y el control sobre sus actos simultáneamente. “Estas variaciones en las facultades del poder legislativo, conducen necesariamente a otras en las del ejecutivo. Si éste necesita mayor acción, también requiere medios auxiliares para hacer uso con acierto de las que se le asignen y restricciones eficaces para impedirle abusar de ellas, especialmente en el manejo de caudales y nombramiento de empleados, en que los desaciertos suelen conducir a gravísimas consecuencias. Por desgracia, y es menester confesarlo con tanto sentimiento como franqueza, el desconcierto que se ha experimentado en la administración de los fondos públicos, no ha sido en muchos casos por la falta de capacidad, sino de probidad, y en esta parte todo cuanto se solía referir de los pocos virreyes que en el reinado de Carlos IV dejaron triste reputación de su conducta, se queda muy atrás de lo que hemos visto después de la Independencia, siendo los mexicanos los que peor han tratado a la patria a quien debieron el ser y a cuyo servicio estaban obligados a consagrarse, la que parece han considerado algunos como país de conquista, o como un real enemigo tomado por asalto, sin que por esto hayan faltado hombres cuya honradez, haciéndoles mucho honor, ha puesto de manifiesto que no se carece de ellos cuando se quieren emplear. Pero puesto que las restricciones hasta ahora establecidas, no han podido impedir los abusos, sea por insuficientes o por mal observadas, preciso es buscar el remedio por otro camino. Es menester que, como se ha hecho en la actual república francesa, la responsabilidad recaiga sobre el presidente y no sobre los ministerios, los cuales deben ser responsables al presidente, así como éste debe serlo a la nación, y para que esta responsabilidad sea efectiva y no impracticable como será en la República que acabamos de citar, es menester establecer el medio de impedir durante el período del gobierno de un presidente, el efecto de una providencia ilegal, dejando la calificación y castigo del crimen para un juicio de residencia bien establecido, que debe hacerse cuando haya dejado el ejercicio de la autoridad”. El presidente de la República con mayores responsabilidades necesita un mejor apoyo para el ejercicio de la autoridad. “Para que… proceda con acierto el que se halla revestido de ella, debe tener consejos en cada departamento del gobierno, sin que éstos aumenten los gastos de la administración: una cámara compuesta de cierto número de magistrados de la corte suprema, como las de los consejeros de Castilla e Indias en el antiguo gobierno de España, consultará en materias de administración de justicia, y propondrá para los nombramientos en los ramos judicial y eclesiástico; una junta de hacienda, a la manera de la superior establecida por el código de Indias, ilustrará al presidente en los negocios propios de este ramo; otra de generales desempeñará las funciones de consejo de guerra, y se establecerá uno de Estado para todos los asuntos que corresponden a esta clase, formando estos cuerpos reunidos el consejo general de la nación, que podría desempeñar las funciones de segunda cámara a cuyo conocimiento se someterán todos los negocios graves y las reformas que hayan de hacerse en las leyes, estableciendo éstas los casos en que los cuerpos consultivos incurran en responsabilidad por lo que aconsejen al presidente, y aquéllos en que éste caerá en ella por no conformarse con el parecer de los primeros”. Con las anteriores medidas está convencido que “se establecerá un orden de cosas adecuado al estado de la Nación, simétrico y uniforme en todas sus partes, económico en sus gastos, conforme con las opiniones y propensiones que se han creado, y los principios de la federación, no sólo se conservarán,… ‘quitándole el derecho de hacer daño’ sino que se multiplicarán todos los medios de hacer el bien, generalizándose cuanto puede tener de útil este sistema. La acción del gobierno, sin hacerse casi sentir, será más eficaz no encontrando contradicciones, y, la de los congresos y gobiernos de los estados, reducida a proporcionar el beneficio y adelantos de éstos, se verá como el efecto de una autoridad paternal, sin que pueda decaer en opresiva, como ha sucedido actualmente en algunos, lo que la ha hecho aborrecible, excitando el descontento y la revolución”. De esta manera “los mexicanos volverán a tener un nombre que conservar, una patria que defender y un gobierno a quien respetar, no por el temor servil del castigo, sino por los beneficios que dispense, el decoro que adquiera y la consideración que merezca. Para obtener estos títulos, no es preciso que el poder recaiga en hombres de gran capacidad: decoro y probidad es todo lo que se necesita”. Persuadido de la urgencia de reformar las instituciones del país, no se obceca en lo que propone, pero sí en que se realice. “Sin esta u otra reforma que haga nacer nuevos intereses, que excite vivamente los ánimos, es inútil prometerse ningún grande resultado. El cambio del régimen federal en central, y la vuelta de éste al primero, dejó subsistentes las mismas cosas con diversos nombres, y la única variación que produjo, no ha servido más que para hacer odioso uno y otro sistema… Las instituciones en su presente estado, han caído en el mayor descrédito, como se ve en la fiesta nacional del 4 de octubre, destinada a recordar el día en que se publicó y juró la actual Constitución, la que se celebra con la mayor frialdad, pareciendo más bien una función fúnebre, que una festividad consagrada a un objeto plausible, no dando ocasión más que a alguna nueva censura de las instituciones mismas, o a algún sarcasmo contra las autoridades establecidas por ellas, y esto mismo sucedería con la del 16 de septiembre, si no se moviese al pueblo, no a manifestar entusiasmo, sino a concurrir a las diversiones que se le procuran a fuerza de dinero”. Reforma de la administración Para la reforma de las instituciones sugirió el nombramiento de “una comisión que no excediese de tres o cinco individuos, encargada de construir a la nación, la cual se entendería haberla facultado a este efecto, a lo que no se opone el corto número de estos individuos, pues en la ficción del sistema representativo, tanto se puede considerar representada por cinco como por cientos. Esta comisión tendría la facultad de nombrar todas las que creyese necesarias para la organización de cada uno de los ramos, según el plan general que ella propusiese, y todas las autoridades y oficinas de la república estarían obligadas a auxiliar sus trabajos y franquearle cuantos datos y noticias pudiese necesitar, de suerte que al cabo de un año, cuando más, todo estuviese concluido, sin perjuicio de ir poniendo en ejecución cada parte, según se fuese terminando. Este es el único modo posible de poner en completo y simultáneo arreglo todos los ramos de la administración, más como en materia tan delicada no es de esperar se acierte en todo desde el principio, y la experiencia a poco andar hace notar inconvenientes que no pudieron preverse antes de poner en práctica un sistema político, al cabo de dos años se debería revisar todo él, teniendo a la vista las observaciones que se hubiesen hecho sobre cada una de sus partes, para enmendar y rectificar lo que se hubiese reconocido necesitarlo, quedando ya después al congreso hacer aquellas variaciones que el curso de los tiempos fuese demandando “. Argumenta a favor de la comisión que plantea, al advertir que “el juntar la facultad de reformar con la de gobernar, como se ha hecho en la República, tiene el grave inconveniente de que la potestad absoluta que lo primero supone, se hace extensiva a lo segundo, y es muy difícil evitar que quien tiene en sus manos la facultad de hacer todo lo que quiere, se reduzca a hacer sólo lo que debe. En circunstancias difíciles, cuando en los países en que el sistema representativo se halla bien establecido, se convoca al congreso para tomar las resoluciones convenientes; entre nosotros por el contrario, el congreso no ha creído poder hacer otra cosa más acertada que disolverse, dejando una autoridad absoluta en manos del presidente…”. No a las facultades extraordinarias Al pronunciarse en contra de las facultades extraordinarias del ejecutivo, indica que su resultado había sido “el aumento excesivo de la deuda exterior e interior, multitud de negocios gravosos para el erario nacional, la destrucción de algunos establecimientos útiles, la creación de muchedumbre de empleados superfluos, y si bien se levantaron algunos edificios públicos magníficos, fueron construidos con enorme costo, y en lugar de ennoblecer el carácter de los ciudadanos, se fomentó la adulación y el abatimiento…”. En consecuencia, “la idea de dictadura, que suelen tener algunos partidarios, debe pues ser absolutamente excluida de los medios en que puede presentarse para la reforma de la Constitución”. Conclusión En suma, Alamán propone definir un sistema de gobierno, precisión que deberían hacer los ciudadanos. “Todos los ciudadanos que puedan ser considerados útiles, deben ser llamados a trabajar en esta obra grandiosa. Ella debe fijar su suerte, estableciendo un sistema de gobierno que tendrá la ventaja sobre lo que existe, por lo menos de ser una cosa definida. En la actualidad, es tal la confusión que se ha introducido, que aunque al orden presente de cosas se le llama federación, en realidad no existe cosa alguna a que pueda darse un nombre conocido. Hay elecciones populares, pero estas elecciones a nada conducen, porque en su resultado definitivo los gobernadores de los estados y el gobierno general a su vez, hacen nombrar a quienes les parece para congresos y ayuntamientos, atropellando hasta la apariencia de libertad; hay congreso, más éste no hace nada de lo que debería hacer; en vano se le pone a la vista todos los años el estado de la nación en las memorias de los ministros, que han venido a ser una especie de piezas académicas costosísimas y completamente inútiles, pues nunca se ve que se tomen en consideración, y acaso no son ni leídas por los que debían buscar en ellas la norma de sus operaciones; la responsabilidad es un arma de partido, no un medio legal de contener la arbitrariedad; las disposiciones de los tribunales no se acatan, siendo tan dudosa su jurisdicción, que un pleito ruidoso que hace años se sigue con grandes gastos, no se sabe todavía cuál es el tribunal que ha de conocer de él, y la administración de la hacienda pública camina sin presupuestos ni cuentas, al arbitrio del gobierno. Dar el nombre de sistema constitucional a tal desorden, es violentar la significación de las palabras, y gobernar al acaso, dictando providencias aisladas según las circunstancias, no es lo que puede hacer la felicidad de una nación, siendo al mismo tiempo incierto y poco seguro para el gobierno mismo, que no puede contar con un apoyo firme, ni hacerse de un partido en que pueda poner su confianza”. Finalmente Alamán reitera “no tengo la presunción de creer que la reforma que he propuesto sea lo mejor, más el haber manifestado mis ideas, largo tiempo meditadas, será acaso motivo para que otros expongan las suyas con mayor acierto, saliendo del camino trillado del centralismo o la federación. Basta que no se desespere de la salvación de la patria, para que se trabaje con empeño en procurarla. Las desgracias que ella ha experimentado, los desaciertos que se han cometido y que ha sido mi deber como historiador presentar sin disfraz en el curso de esta obra, no deben abatir el ánimo ni desalentar las esperanzas de los que aman a su país. Todas las naciones han tenido épocas de abatimiento; todas presentan en su historia sucesos lamentables, facciones, derramamiento de sangre, excesos de toda especie, pero la constancia en la adversidad, la prudencia de los gobiernos y la ilustrada cooperación de los ciudadanos, las han salvado de situaciones que parecían irremediables, y las han elevado después al colmo del poder”. [24] 3. Programa de reforma El 8 de febrero de 1838 presentó Lucas Alamán, como miembro de la comisión de organización, el estudio que se ha denominado Examen de la organización general de la administración pública [25] a fin de proponer un programa para reformarla, probablemente el primero de nuestra historia, destinado a emprender “simultáneamente la reforma de todos los ramos, pues ligados entre sí con tanta inmediación, sería imposible reformar el uno dejando subsistir los abusos e inconvenientes que se toquen en los otros”. De no acometerse dicha reforma “imposible será que la República, pueda salir jamás de las dificultades en que hoy se encuentra, y el gobierno, luchando siempre con ellas, tampoco podrá desempeñar sus altas funciones con el decoro que exige la dignidad de la nación”. Para realizar la reforma administrativa se precisa establecer un sistema integral y armónico de administración congruente con la Constitución y sujeto a un plan, más práctico que teórico, que efectivamente se siga uniformemente. “Desde que lograda nuestra feliz emancipación comenzaron a introducirse reformas parciales en el sistema administrativo que antes regía demasiado alterado ya por el establecimiento de la Constitución Española se empezó a notar un desconcierto general, resultado necesario de la variación que habían sufrido algunas partes del sistema, sin establecer la necesaria armonía entre todas ellas, y como desde entonces hemos caminado de revolución en revolución, cada una no ha hecho más que empeorar este estado de cosas. Este ha sido el mal, no sólo de nuestra República, sino de todas las que se han formado en los países Hispano Americanos: en todos ellos se ha desorganizado el antiguo sistema que regía, por el establecimiento de otros nuevos, sin regularizar según cada uno de ellos lo exigía todos los ramos de la administración en consonancia con la ley fundamental que se había adoptado, y como sin esto es imposible que ninguna forma de gobierno subsista, se ha atribuido a defectos e inconvenientes de los sistemas políticos, lo que no era más que falta de medios de ejecución para llevarlos a cabo. Entonces se ha recurrido a nuevas revoluciones, aprovechado la ocasión los que por miras particulares promueven siempre éstas, y como es más fácil escribir nuevas constituciones que organizar efectivamente gobiernos, se ha tomado aquel partido en vez de emprender la obra de arreglar la administración; obra ciertamente ardua, trabajo prolijo, y que requiere constancia, tesón, conocimientos más bien prácticos que teóricos y, sobre todo, un plan bien concebido y seguido con uniformidad, cuya última circunstancia no ha podido llenarse aun menos que ninguna otra por gobiernos efímeros, constantemente atacados por facciones, y que más que en gobernar, no han podido pensar más que en defender su mal segura existencia”. Alamán en estas ideas sigue a la corriente del despotismo ilustrado, opositora a la del liberalismo democrático; la primera propendía a introducir reformas en la esfera económica, social y administrativa; la segunda, en lugar de la transformación desde arriba, mediante reformas administrativas, quería la revolución desde abajo, mediante reformas políticas. Consecuentemente, la función de reforma, “como todo debe partir de un principio firme y estable y éste no puede ser otro que el sistema político que hoy existe… Nunca en efecto pudieran ser de tan funestas consecuencias como en la época presente las turbaciones a que darían lugar nuevas variaciones políticas…”. Además debe “ir tocando uno por uno todos los ramos administrativos”, iniciando sus operaciones por “aquellos puntos más esenciales, y más inmediatamente ligados con el actual estado de las cosas, para atender a lo más urgente e ir aplicando primero remedios a los males más ejecutivos, dejando para la continuación de sus operaciones aquello que admite mayor demora”. En consideración a que “la carrera que se propone correr es larga, y (siendo) un sistema que va a abrazar todos los ramos de la administración, era menester dar principio por lo que más inmediatamente es causa del estado difícil en que la República se encuentra…”. En seguida detalla los principales problemas de las cuatro dependencias existentes y las medidas para resolverlos; las cuales se dirigen fundamentalmente a los aspectos sustantivos, los que justifican su existencia, y no sólo a los de mera gestión o de apoyo. A) Ministerio de Guerra “Las circunstancias hacen más que nunca necesaria, una fuerza efectiva y bien organizada de que el gobierno pueda disponer, tanto para las atenciones exteriores, como para las interiores; mas esto no puede lograrse sin una buena ley de reclutamiento y sin organizar y completar algunos cuerpos. Hay en la actualidad multitud de éstos que estando todos muy bajos de fuerza hacen que para reunir un número de tropa suficiente para cualquier operación, sea preciso acumular muchos de aquéllos, resultando de aquí sumamente costoso el moverlos pues es menester pagar muchas planas mayores, muchos bagajes de oficiales y otros gastos consiguientes, para un corto número de soldados. Hállase además la contabilidad de los cuerpos en un estado extraordinario de confusión, y las ordenanzas tanto las generales como las particulares de algunas armas complicadas con disposiciones que ya no pueden considerarse como vigentes supuesta la independencia y la variación de sistema. La comisión de organización propone pues, para atender a estas urgentes necesidades lo siguiente:
4. Obstáculos para la reforma La reforma debe vencer diversas dificultades “nacidas muchas de la falta de práctica… y de la rutina de antiguos usos”, del “inferir lo que somos de lo que podemos ser” y del olvido de combinar “el buen servicio con la economía que nos es tan necesaria”. La empleomanía y el aspirantismo implican la oposición a toda reforma que los limite, al “no haber el gobierno llenado sus deseos en las pretensiones de empleos, sueldos y ganancias a que se creían acreedores”. Considera que “a las ventajas efectivas que… debería producir (el sistema federal), se ha unido… sobre todo la multiplicidad de empleos… en un país en que tanto ha prevalecido la ambición de obtenerlos…, debe tener muchos adictos un sistema que como decía la audiencia de México desde el año de 1814, ‘hace que haya tantas cortes como pueblos, y que sea poco menor el número de gobernadores que el de gobernados’…”. Se une a lo anterior la “teoría del probabilismo”, que hace aceptar cargos para los que no se reúnen los requisitos legales, la capacidad o la vocación, en virtud de la posibilidad de que lo ocupe alguien peor. La reforma, concluye Alamán “es obra no sólo de una prudente política, y de una administración ilustrada, sino también del tiempo, de la tranquilidad y de la confianza, pública”. La administración demanda remedios que “no admiten demora, ni deben ser parciales y aislados; es menester adoptar para aplicarlos un orden de providencias sistemado, es menester que ellos se extiendan uniformemente a todas las partes de la administración… Se trata pues de los intereses más caros a la nación: se trata de su existencia misma, de su crédito en el exterior, de su bienestar en el interior…”. 5. El municipio A lo largo de su carrera política enarboló la libertad municipal. Para el guanajuatense en el ayuntamiento se fundamentó la conquista y con él se inició la organización de la Nueva España. El municipio era para Alamán una institución de libertad y autonomía, para él es “una de las principales ruedas” del sistema político, debiendo tener a su cargo la administración de los bienes de la comunidad; lamenta que los recursos municipales hayan sido absorbidos por los estados, quedando los ayuntamientos en una miserable condición y lejos de constituir la institución tradicional mexicana. En 1849 Alamán, como presidente del ayuntamiento de la Ciudad de México, declara: “Fueron los cuerpos municipales en su origen el principio y la base de la libertad civil: los fueros o cartas de privilegios de las ciudades y villas, eran una parte esencial de las instituciones nacionales, y la observancia de estos fueros, fue por mucho tiempo, la seguridad que tuvieron las personas y las propiedades. Las facultades, de estos cuerpos, eran grandes, y grande también fue el beneficio que con ellas hicieron. Pero entre todos, ninguno puede gloriarse de haber ejercido tan grande poder y el haberlo empleado tan útil y provechosamente como el ayuntamiento de México”. A continuación expreso “con el transcurso del tiempo se redujeron sus facultades, pero se conservó la consideración que disfrutaba, y se le miraba siempre como el representante de esta gran ciudad. La variación sucesiva que en la Constitución y leyes municipales ha habido, ha reducido sus funciones a casi sólo el cuidado y administración del ramo de policía, ramos que por otra parte exigen grande laboriosidad y continuo trabajo, y que estando en contacto inmediato con las necesidades y comodidades de la masa toda de la población, sujeta sus operaciones a la inspección y censura de todos sus habitantes”. En la misma ocasión señaló que “los errores, de las grandes operaciones del gobierno de las naciones, no suelen echarse de ver de pronto y acaso cuando se aumenten, se tienen por aciertos, y son aplaudidos como tales; los funestos resultados vienen después a ponerse de manifiesto, y de esto tenemos ante nosotros muchos y lamentables ejemplos; pero en la administración municipal, la inundación y la suciedad de las calles, el mal estado de los empedrados, lo defectos del alumbrado, se perciben al instante; a todos molestan y por todos se sienten, y así como el buen estado de todos estos ramos, pasa sin ser apercibido, con lo que constituye el estado ordinario que deban tener las cosas, cualquiera falta es agriamente reclamada como consecuencia de descuido o mala administración”. Entre las primeras medidas Alamán reorganiza las rentas municipales, ordena un mejor sistema de policía, se ocupa de la higiene pública y de la planeación de la ciudad. Se propone realizar el alineamiento de las calles y que los edificios nuevos queden unos de otros a determinada distancia; considera indispensable la nivelación de la ciudad para evitar inundaciones y hacer que las aguas corran más fácilmente hacia el canal de Huehuetoca. Implanta para las obras del Desagüe la elaboración de un plan y los correspondientes presupuestos, siendo un precursor del llamado presupuesto por programa. Además pretendió introducir la tubería subterránea para el agua que han de beber los habitantes de la capital y acabar así con el antiguo sistema de acueductos y repartidores, además de introducir el alumbrado de gas. Entre otros adelantos crea talleres y escuelas para los reclusos de la Acordada y les proporciona uniformes; mejora el servicio de los hospitales, continúa con la propagación de la vacuna y organiza la Junta Superior de Socorros para prevenir la epidemia de cólera; asimismo prosigue fomentando el teatro y buscando “plantear un medio para que los autores dramáticos mexicanos hallasen un estímulo, aunque fuese corto, en vez de las dificultades y vejámenes que hoy los desalientan, y proteger así con lo que del ayuntamiento dependiera este ramo tan importante y tan descuidado de la literatura nacional”. Organiza también al archivo municipal, ordenando “se procediese a la copia paleográfica del primer libro de cabildos… para que pueda sacarse la utilidad que los datos históricos que contiene deban dar”. Concluye el mercado de San Juan y para convertirlo en el centro principal del comercio al menudeo proyecta construir un desembarcadero, unido a un ferrocarril, lo cual “serviría de otra muestra pública para manifestar la utilidad de los ferrocarriles, y aun la facilidad de establecerlos en México”. Para Alamán una de las obligaciones más importantes del ayuntamiento era el mejoramiento del sistema de transportación, para alcanzarlo propuso la apertura de numerosos canales en la ciudad, de tal manera que la conducción de mercancías se hiciese más económica, mediante un nuevo sistema que “habría despertado el espíritu de empresa y servido de estímulo para que nuestros sucesores atendiesen este ramo con la preferencia y eficacia que exige, y pronto la ciudad, teniendo limpios y expeditos los canales que tan dignos fueron de atención en tiempo del imperio azteca, poseería medios competentes de limpieza interior, de transporte de artículos de comercio, de provisión para sus mercados, de comodidad y recreación para sus habitantes, siendo además el origen de varias especulaciones, el impulso para que machos terrenos se poblasen y cultivasen, y para que los habitantes percibiesen… apreciables beneficios que de todo esto deberán resultar”. 6. Otras aportaciones administrativas Alamán desarrolla la teoría de la descentralización administrativa cuando propone la creación de la Dirección general de obras del desagüe, al argüir que “ni estas obras podrán hacerse con el acierto correspondiente, ni entenderse a su conservación en lo adelante, si no se establece una dirección científica de este ramo, que aunque esté bajo la inspección del gobierno (control no jerárquico), sea independiente de él para sus operaciones (autonomía orgánica), y siéndolo también de las vicisitudes, de la administración política de la nación, pueda constantemente dedicarse al desempeño de sus atribuciones. La citada iniciativa comprende… la forma más adecuada de administración, para que el objeto se logre más cumplidamente, y que los gastos que se impendan sean mejor aprovechados (patrimonio propio)”. Previó también la participación estatal en empresas creadas con el apoyo del Banco de Avío. El 5 de enero de 1831 ordenó que se organizaran “por cuenta del mismo Banco, las empresas industriales que juzgue oportunas para el fomento de los ramos que tenga por importantes para la nación”. Propone la creación de bancos de ahorros para jornaleros y la participación de los particulares en sociedades patrióticas. “En las provincias españolas se crearon sociedades patrióticas que se ocuparon de la economía, la historia, la literatura. A través de ellas se aprendían los conocimientos útiles, las nuevas técnicas en todos los ramos de la producción. Las sociedades crearon jardines botánicos, museos, patrocinaban la cultura. En ellas se reunían nobles, burgueses, eclesiásticos, profesionales, labradores. Gente de todos los medios sociales asistía a las reuniones y después llevaba a la práctica nuevos saberes en sus respectivos entornos. Gracias a las sociedades las luces se extendieron por toda la península”. [26] Considera imposible diferenciar en el servidor público sus actos como tal de su actividad particular, “aun cuando se diese toda la latitud… a la distinción un poco abstracta entre el funcionario público y el individuo privado que abusa de aquel carácter… y que aplicada… acabará por destruir el principio de responsabilidad tal como la Constitución lo establece…”. Concibe la administración, al igual que la economía, como un todo que requiere de información para la toma de decisiones, por lo que ordena un censo. Cooperó con Antonio José Valdés en el primer censo del México independiente, cuya formación había decretado Alamán el 2 de marzo de 1831. “La base del gobierno económico debe ser una estadística exacta”, afirmó en la memoria de 1823. [27] Al mismo tiempo intenta el inventario nacional y la formación de “una carta general de la República”. Al efecto solicita el 7 de mayo de 1830 a los gobernadores de los estados y jefes políticos envíen la “colección de cartas particulares de diversas porciones del territorio de estos estados que en diversas épocas y con distintos motivos se han levantado”. Para conocer las riquezas del país pide le remitan todas las noticias relacionadas con la explotación de minas, colecciones de los productos minerales y de los productos naturales para exhibirlos, al igual que “objetos de antigüedad, curiosidades de toda especie y productos actuales de las artes”. Todo esto “dará al primer golpe de vista, idea del estado de la industria nacional, llamará la atención hacia las partes que en ella necesitan y son susceptibles de más fomento y proporcionando un conocimiento exacto de lo que cada estado produce dirigirá al especulador en sus empresas de todo género”. Ordenó la formación de la primera carta meteorológica de México, pidiendo a los gobernadores que todas las observaciones se concentraran en la capital del país. El guanajuatense es partidario de la planeación y elabora el plan de instrucción, que se complementa con el establecimiento de gabinetes de lectura para que se puedan aplicar los conocimientos adquiridos en las aulas a fines prácticos.
Respecto a la junta de ministros (el mal llamado gabinete) y su responsabilidad, señala que “en este punto se pierden de vista los principios constitucionales, hasta el grado de desnaturalizar la esencia del gobierno, pues en vez de considerarlo formado, como en realidad lo es, de un jefe supremo con cuatro secretarios por cuyo conducto dicta sus órdenes y que son responsables solamente de las que cada uno de ellos suscribe, se le quiere transformar en un cuerpo de cinco individuos, el uno no responsables a cosa alguna y los otros cuatro responsables de mancomún a todo; por eso se pretende ver en las juntas de ministros el centro de autoridad, cuando la Constitución para nada los menciona, ni las leyes posteriores las requieren sino para el objeto único de la formación de los presupuestos…, como que se trata de arreglar los gastos de todos los ramos de la administración en consonancia entre sí y según los recursos con que pueda contarse para cubrirlos. En todo lo demás el presidente es libre para consultar si quiere a sus ministros, como a cualquiera otra persona; las opiniones de éstos a nada lo ligan, y por consiguiente ellas no son más que meras opiniones, que ni sujetan a responsabilidad alguna al ministro que las da, ni liberan de ella al que las adopta en las órdenes que autoriza con su firma”. Los secretarios del despacho son responsables de “los actos del presidente autorizados con (su) firma contra la Constitución y la acta constitutiva, leyes generales y constituciones particulares de los estados…”. Considera como uno de los más graves inconvenientes de las elecciones presidenciales “el intervalo que queda entre la elección y la posesión del elegido, intervalo que no puede llenarse nunca más que con intrigas, las que reprimirá débilmente la mano que va a soltar las riendas del gobierno, y que no puede evitar las que van a empuñarlas”. Alamán, concluye su obra advirtiendo: “Síganse desperdiciando los elementos multiplicados de felicidad que la providencia divina ha querido dispensar a este país privilegiado; sígase abusando del gran bien de la independencia en lugar de considerarlo como base y principio de todos los demás; llámense aventureros armados a los estados más distantes y de de más difícil defensa, para que se hagan dueños de ellos; prodíguense por los estados ricos los recursos en que abundan, invirtiéndolos en empresas innecesarias; gástense por el gobierno general los pocos recursos con que cuenta en cosas superfluas, mientras carece de ellos para las atenciones más indispensables para la defensa de la nación; continúen los escritores adormeciendo con ficciones lisonjeras, haciéndole desconocer su origen, y presentándole por historia novelas, en que disculpando o disimulando las malas acciones y aun ensalzándolas como buenas, se induce a volverlas a cometer; considérese como mal ciudadano al que dice la verdad y téngase éste por un crimen que la nación no perdonará jamás, según ha dicho un escritor en estos días; mírense como hasta aquí, con indiferencia los negocios más importantes del Estado; abandónese su manejo a manos ineptas o infieles el resultado es seguro…”. Al valorar a Lucas Alamán hay que recordar sus palabras: “no hay error más grande en la historia que el pretender calificar los sucesos de los siglos pasados, por las ideas del presente, como si fuera dado a un individuo cambiar de un golpe las opiniones, las preocupaciones y las costumbres del suyo, lo cual nunca es la obra de un hombre por superior que se le suponga, sino el resultado del transcurso del tiempo y el del efecto de la sucesión de ideas en muchas generaciones” y que “para juzgar imparcialmente… es menester fijarse en estos puntos esenciales: cuál fue la naturaleza del encargo que se le confió, en qué circunstancias, qué medios se pusieron en sus manos para desempeñarlos, y supuestos éstos hasta qué punto supo aprovecharlos”. Jesús Silva-Herzog observa: “Al estudiar la vigorosa personalidad de Alamán, fácilmente se advierte el contraste entre sus actos e ideas de carácter económico y sus ideas y actos de carácter político. En materia económica puede clasificarse como progresista, en tanto que en materia política es menester, clasificarlo como típicamente reaccionario en el más estricto sentido del vocablo… No obstante que cometió numerosos errores, víctima de sus prejuicios políticos y religiosos, no puede negarse que amó apasionadamente a México, a lo largo de su vida estuvo siempre preocupado por la ambición de los Estados Unidos de América. En 1823 primero y después en 1830, siendo secretario de Relaciones trató de que se intensificara la colonización mexicana en Texas y de que se tomaran con apremio otras medidas para evitar el predominio de los colonos norteamericanos… Fue de los mexicanos distinguidos que sufrió más honda indignación cuando la bandera de las barras y las estrellas ondeó victoriosa en los edificios públicos de la capital”. [28] Alamán, desde 1834, había pedido, no aplausos, tan sólo indulgencia para “los errores en que haya podido incurrir, haciendo ver que mi deseo ha sido siempre el acierto, y mi objeto el beneficio general” y en 1843 “en resumen he servido a mi país con buen celo; le he proporcionado el establecimiento de su minería (en 1822 funda la Compañía Unida de Minas Mexicanas), he dado existencia a su industria; he impulsado todos los ramos útiles; jamás he abusado de mi situación pública para enriquecerme…”.
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Fuente: Martínez Anzures Luis Miguel. Coord. Antología sobre Teoría de la Administración Pública. México. Instituto Nacional de Administración Pública, A.C. 2019 |
