En virtud de que se encuentra publicado en la Gaceta Parlamentaria del día de hoy, el dictamen con proyecto de decreto por el que se expide la Ley de Protección al Ahorro Bancario y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de las leyes del Banco de México, de Instituciones de Crédito, del Mercado de Valores y para Regular las Agrupaciones Financieras, consulte la Secretaría a la Asamblea si se le dispensan los trámites y se somete a discusión y votación de inmediato.

«Escudo Nacional de los Estados Unidos Mexicanos.—Poder Legislativo Federal.—Cámara de Diputados.

Comisión de Hacienda y Crédito Público.

Honorable Asamblea: a la Comisión de Hacienda y Crédito Público que suscribe, fueron turnadas para su análisis, estudio y dictamen, tres iniciativas con proyectos de decreto, mismas que se describen en el capítulo de antecedentes del presente dictamen.

En tal virtud, los integrantes de la comisión dictaminadora, de conformidad con las facultades que le otorgan los artículos 42, 43 fracción II, 48, 56 y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 60, 65, 87, 88 y demás aplicables del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración de esta honorable Asamblea el presente dictamen, de acuerdo con los siguientes antecedentes y consideraciones.

ANTECEDENTES

I. Para su estudio y dictamen, la mesa directiva de la Cámara de Diputados turnó a esta comisión la iniciativa por la que se adiciona la Ley del Banco de México; se expide la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores y se reforman las leyes para Regular las Agrupaciones Financieras, de Instituciones de Crédito, General de Organizaciones y Actividades Auxiliares, presentada por el titular del Ejecutivo Federal a esta Cámara de Diputados, en su carácter de Cámara de origen, con fecha 26 de marzo de 1998, de conformidad con las facultades que le otorga la fracción I del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

II. De igual forma, la mesa directiva de este órgano legislativo turnó a esta dictaminadora la iniciativa por la que se expiden la Ley Federal del Fondo de Garantía de Depósitos y la Ley de la Comisión para la Recuperación de Bienes y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de las leyes del Banco de México, de Instituciones de Crédito, del Mercado de Valores, para Regular las Agrupaciones Financieras y General de Deuda Pública, enviada por el Ejecutivo Federal el día 31 de marzo pasado, con base en el fundamento legal señalado en el apartado anterior.

III. Asimismo, fue turnada a esta comisión la iniciativa con proyecto de decreto por la que se expide la Ley de Protección al Ahorro, presentada por diputados integrantes del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, con fecha 19 de noviembre de 1998, en ejercicio de la facultad que les confiere la fracción II del artículo 71 constitucional.

Iniciativa del Ejecutivo

1. Según se desprende de la exposición de motivos de la iniciativa presentada por el titular del Ejecutivo Federal, la crisis económica que dio inicio a finales de 1994, la más grave de la historia contemporánea en nuestro país, trajo consigo una profunda recesión económica, reflejada sobre todo en el aumento de las tasas de interés, lo que provocó de manera colateral que tanto familias como empresas dejaran de cumplir con sus obligaciones frente a las instituciones bancarias, lo cual contribuyó a deprimir aún más la actividad económica.

2. En este contexto, señala la iniciativa, se puso en peligro no sólo a la banca comercial, al crearse un entorno propicio para el surgimiento de un riesgo sistémico, sino que los recursos depositados en ella por los ahorradores también quedaron en una situación precaria. Ante este reto, el Gobierno Federal decidió actuar con prontitud y asumir los costos económicos y políticos de salvaguardar el ahorro de los mexicanos y evitar el colapso del sistema financiero.

3. Continúa señalando el Ejecutivo Federal en su argumentación, que la protección del sistema financiero derivó en la preservación del sistema de pagos, sin el cual se hubiera generado una quiebra masiva de empresas con el consecuente aumento del desempleo. Debiéndose dejar en claro que el apoyo vertido sobre el sistema bancario, producto del esfuerzo de la sociedad en su conjunto, no pretendió de manera alguna respaldar al sistema financiero como un fin en sí mismo, sino para que coadyuvara a la reactivación económica del país. De la misma manera, los apoyos otorgados fueron dirigidos a los ahorradores y deudores, mas no a los accionistas de las instituciones de banca múltiple, los cuales han visto mermada su participación en ellas o han sido obligados a aportar capitales notablemente mayores para sostener sus posiciones en la banca.

4. Hace notar que el daño sufrido por el sector real de la economía, de no haber apoyado a ahorradores y deudores, hubiere sido sensiblemente mayor al que experimentamos. Ante la quiebra generalizada de instituciones bancarias, las empresas no sólo se habrían visto imposibilitadas de acceder al crédito, sino que, al no poder disponer de sus depósitos, habrían incumplido sus pagos con proveedores y empleados. A ello se agregarían las graves consecuencias que para la realización de transacciones comerciales, tendría la desaparición de la infraestructura para efectuar pagos mediante cheques o transferencias de fondos.

5. También hace ver que en tales circunstancias se hubiere presentado una quiebra en cadena de empresas, mayores pérdidas de empleos que las que sufrimos y una prolongada y profunda recesión. Durante los últimos 15 años más de 130 países han enfrentado problemas en sus sistemas bancarios y la experiencia ha dejado claro que un oportuno y decidido apoyo de las autoridades financieras puede reducir sensiblemente el costo que inevitablemente las crisis bancarias tienen para un país.

6. Enfatiza en su argumentación el hecho de que el único medio para elevar en forma firme y sostenida el bienestar de la población es aumentando la capacidad productiva de la economía y señala que no puede haber crecimiento económico si no hay inversión. A su vez, no puede haber inversión si no hay recursos para financiarla, por ello la estrecha relación que a nivel internacional se observa entre el desarrollo del sistema financiero y el crecimiento económico.

7. Por otro lado, indica que el incremento en el ahorro interno debe ser una de las prioridades de la política económica. Dicho ahorro sólo puede promoverse si la población percibe que el sistema bancario es sólido y tiene la capacidad para respaldar los recursos que le son confiados. De ahí, que resulta evidente la importancia que tiene un sector bancario fuerte, como mecanismo para transformar el ahorro en inversión y promover el crecimiento y mejores condiciones de vida.

8. Manifiesta que la reciente crisis ha mostrado la necesidad de mejorar el funcionamiento del sistema financiero y la obligación de generar incentivos más adecuados en la conducta de los participantes en este mercado, así como el requerimiento impostergable de establecer las bases para que los intermediarios sean más eficientes y menos vulnerables. Insiste en la prioridad de contar con un marco legal que reduzca las posibilidades de que el país enfrente una nueva crisis bancaria, mediante el fortalecimiento de la supervisión financiera, mecanismos de mercado que impongan mayor disciplina a la administración de los bancos, un régimen legal que facilite su capitalización, así como una mayor participación del Congreso de la Unión en los procesos de apoyo y liquidación de bancos, así como en el seguimiento de la recuperación de los activos, ahora en poder del Fondo Bancario de Protección al Ahorro.

9. En atención a lo anterior propone crear dos organismos descentralizados, uno denominado Fondo de Garantía de Depósitos y otro llamado Comisión para la Recuperación de Bienes, que se encarguen de los activos y las funciones que hoy día tiene el Fondo Bancario de Protección al Ahorro.

10. En lo que se refiere al cambio de esquema accionario, señala que este régimen es de carácter alternativo para los inversionistas de las instituciones, los cuales tendrán la libertad de decidir la forma, términos y plazos en que, en su caso, admitirán nuevos accionistas extranjeros o nacionales, abriendo así posibilidades de capitalización para sus instituciones, que ahora les están vedadas, fortaleciendo con ello su capacidad de operación y la garantía que ellas mismas ofrecen a los ahorradores.

11. Para el caso de las filiales de instituciones financieras del exterior, el régimen continuaría vigente, por lo que se debe solicitar la autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores para que las entidades financieras del exterior puedan adquirir la mayoría del capital de los intermediarios nacionales.

Iniciativa del grupo parlamentario de Acción Nacional

12. Por su parte, en la exposición de motivos de la iniciativa de decreto de la Ley de Protección al Ahorro Bancario promovida por los diputados del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional con fecha 19 de noviembre de 1991 indica que el Ejecutivo Federal solicitó, en un artículo transitorio de una de las iniciativas presentadas, para la aprobación por parte del honorable Congreso de la Unión de un monto de 552 mil 300 millones de pesos moneda nacional como deuda pública directa proveniente del rescate financiero aplicado por el Gobierno Federal, a través del Fondo Bancario de Protección al Ahorro, como consecuencia de la crisis bancaria.

13. De acuerdo con la exposición de motivos de la iniciativa del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, que difiere sustancialmente, de la propuesta presentada por el titular del Ejecutivo Federal, según señala, la misma plantea a la consideración de este órgano legislativo una solución integral y justa para resolver el problema de dicho rescate bancario, en beneficio del público ahorrador.

14. Manifiesta que desde los años setenta y hasta la fecha muchos países han experimentado crisis bancarias. Estos fenómenos, ocasionados por un conjunto de factores macro y microeconómicos, tanto externos como internos, han tenido lugar en países desarrollados o en vías de desarrollo. Dichas crisis han puesto en evidencia la enorme vulnerabilidad del sistema financiero debido principalmente a su crecimiento desmesurado y al desarrollo complejo y sofisticado de instrumentos financieros.

15. Señala también que no se debe olvidar que el fenómeno de las crisis bancarias coincide, en su mayor parte, con el proceso de integración de los mercados de capitales y el crecimiento en el volumen de transacciones internacionales dentro del marco de globalización económica, colocando a las instituciones financieras en un escenario mucho más interdependiente, de manera que se acentúa el riesgo sistémico y su contagio. Además, establece que una crisis bancaria puede tener efectos negativos en el desempeño del sector real de la economía.

16. No obstante lo anterior, señala que también influyeron en la crisis de la banca mexicana factores internos provenientes de decisiones equivocadas como: una política económica errática en materia monetaria y cambiaria; el financiamiento del déficit público del Gobierno Federal a través de la banca nacionalizada; ineficiente administración de la banca; la forma en que se llevó a cabo la privatización bancaria y el hecho de que los nuevos banqueros hayan resultado sin la solvencia moral y técnica requeridas, así como una desregulación excesiva del sistema, aunado a acciones de corrupción y fraude en el propio sistema bancario o cometidas a través de él.

17. Por otra parte, señala que como consecuencia de lo anterior, la crisis bancaria mexicana derivó en un problema de carácter sistémico, es decir, que el sistema de pagos en su conjunto corría peligro de colapsarse debido al efecto en cascada por la incapacidad de uno o varios bancos de cumplir con sus obligaciones.

18. Cuestiona la forma en que se enfrentó la crisis bancaria, tanto en los aspectos constitucionales y legales como técnicos y al muy amplio margen de discrecionalidad e iniquidad en el tratamiento de los problemas. Afirma que desde el punto de vista estrictamente constitucional y jurídico, el Gobierno Federal carecía de facultades expresas en la Constitución y en la ley para intervenir y tomar acciones en el rescate financiero, salvo los créditos de emergencia que en moneda extranjera otorgó el Banco de México a la banca mediante el establecimiento de una ventanilla de liquidez, en dólares, a fin de garantizar el cumplimiento de sus obligaciones en moneda extranjera.

19. También afirma que la asunción de las obligaciones solidarias en los contratos de compra de cartera, al igual que el aval otorgado en los pagarés que documentan tal compra de cartera y las operaciones derivadas del programa de saneamiento financiero, se hicieron al margen de la Constitución, por haber asumido obligaciones frente a la banca en violación flagrante al artículo 73 fracción VIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que exige la previa autorización y aprobación del Congreso para contraer deuda pública. Asimismo, indica que ninguna ley en el tiempo en que el Gobierno ejerció las acciones conducentes al rescate bancario, preveía o prevé actualmente de manera expresa, la atribución del Estado para realizar este tipo de acciones; por lo tanto, las mismas violentaron no sólo la Constitución, sino el principio de legalidad estricta a que está sujeto todo órgano del Estado.

20. Respecto a los programas de capitalización, compra de cartera y saneamiento financiero, asegura que no se cumplió con los principios a los cuales debió haberse sujetado el Gobierno, como lo son: un apoyo transparente; gasto gubernamental mínimo, debiendo recaer principalmente en los dueños de los bancos el mayor peso posible para recapitalizarlos y, en última instancia, ser los primeros en asumir las pérdidas, adoptar acciones inmediatas para que los bancos con problemas no aumentaran su crédito a deudores de alto riesgo o que hubieran incurrido en cartera vencida; sólo dar apoyo gubernamental a los bancos a condición de que éstos implementaran políticas de racionalización en sus transacciones tanto activas como pasivas, y en los casos de los bancos que recibieron apoyo gubernamental, supervisar de manera intensa y permanente a los mismos por parte de las autoridades competentes.

21. Establece que las medidas planteadas por el Ejecutivo en sus iniciativas son inaceptables, ya que, transformar la cantidad de 552 mil 300 millones de pesos, más accesorios en deuda pública directa, significaría una carga extraordinaria para el pueblo mexicano, además de que la misma como se afirma en su iniciativa, contravino la Constitución y las leyes que regulan el sistema financiero. Asimismo, la propuesta en comentario conduce a maximizar los costos fiscales para la sociedad, sin resolver, a fondo, el sistema de incentivos perversos que ha generado el rescate del sistema bancario y por el contrario, estimula el incumplimiento de las obligaciones derivadas de los créditos, toda vez que tanto el acreedor como el deudor encuentran motivos para no cubrir el crédito, a sabiendas de que la pérdida final será pagada hasta en un 75% en promedio por los contribuyentes.

22. Manifiesta también que el programa de saneamiento financiero en el que participaron 13 bancos ha sido notoriamente ineficiente y en muchos aspectos con claros visos fraudulentos. La iniciativa presidencial en su conjunto afirma, tampoco ha resuelto los problemas de los pequeños deudores.

23. Señala que su iniciativa significa una solución integral a los diferentes aspectos del problema generado por la crisis bancaria, evita la quiebra del sistema financiero, así como las consecuencias nocivas para la vida de todos los mexicanos y atenuará la condición de millones de ellos que son pequeños deudores que no han podido hacer frente a sus compromisos bancarios por causas ajenas a su voluntad y evitará que aquellos que estén en posibilidad de pago se aprovechen de los contribuyentes para ignorar sus compromisos.

24. Asimismo, manifiesta que el esquema planteado en la iniciativa conducirá, mediante las auditorías ordenadas por la Cámara de Diputados, a identificar las irregularidades y errores en el manejo del rescate, así como a los responsables para que sean sancionados.

25. Del análisis de la iniciativa del Ejecutivo Federal, correspondiente a la Ley Federal de Fondo de Garantía de Depósitos y la Ley de la Comisión para la Recuperación de Bienes, así como del que corresponde a la iniciativa presentada por el grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, relativa a la Ley de Protección al Ahorro Bancario, se advierte lo siguiente:

a) Las iniciativas del Ejecutivo Federal prevén dos organismos descentralizados, en tanto que la del Partido Acción Nacional sólo un ente público.

b) Las iniciativas del Ejecutivo Federal solicitan la consolidación como deuda pública directa del monto de 552 mil 300 millones de pesos de manera incondicional, en tanto que la iniciativa del Partido Acción Nacional declara la no consolidación como deuda pública de dicho monto.

c) La iniciativa de Acción Nacional plantea un esquema de reasignación del costo fiscal y un esquema de reducción importante del mismo.

d) La iniciativa de Acción Nacional plantea la práctica de auditorías, integrales a los programas de rescate financiero y, en su caso, el fincamiento de las responsabilidades a quienes hubieren incurrido en actos contrarios a la ley y

e) Por último, la iniciativa del Partido Acción Nacional de manera detallada y precisa prevé el esquema de auditoría integral a las operaciones del rescate financiero para su transferencia al Instituto para la Protección al Ahorro Bancario.

26. Por lo que toca al esquema accionario, se propone para sustituir a las series A y B en los intermediarios financieros bancarios y bursátiles el establecimiento de una serie única de acciones de libre suscripción denominada serie O, que permita a los inversionistas, tanto nacionales como extranjeros, participar hasta con el 100% del capital social de cualquiera de los intermediarios financieros señalados.

No obstante lo anterior, los inversionistas del exterior quedarán sujetos a los mecanismos de control y límites de participación accionario, por persona o grupos de personas, que se encuentran vigentes a la fecha para inversionistas nacionales y cuyo límite es del 20% del capital de las instituciones.

Esta comisión dictaminadora estima que la iniciativa para la expedición de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, es el instrumento legal más adecuado para lograr de manera integral la protección de los ahorros bancarios.

El presente dictamen constituye la suma de aportaciones de los distintos grupos parlamentarios que han participado en su elaboración incluyendo a funcionarios del Ejecutivo Federal.

De conformidad con los antecedentes expuestos, la comisión que dictamina pasa a exponer las siguientes

CONSIDERACIONES

Los integrantes de esta comisión juzgan conveniente dictaminar respecto de la iniciativa de decreto, por el que se adiciona la Ley del Banco de México, se expide la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores y se reforman las leyes para Regular las Agrupaciones Financieras, de Instituciones de Crédito, General de Organizaciones y Actividades Auxiliares de Crédito, del Mercado de Valores, y de Sociedades de Inversión, sólo lo relativo a las modificaciones que inciden directamente en el presente dictamen, así como aquellas tendientes a sustituir las series accionarias A y B de los intermediarios financieros citados, por una serie única de acciones de libre suscripción denominada serie O, en virtud de la relevancia que esta reforma tendría para el fortalecimiento del sistema financiero mexicano.

Los demás aspectos de las iniciativas, dado los temas que en especial refieren, como son las atribuciones que se pretenden otorgar al Banco de México, en materias de política monetaria y cambiaria, la naturaleza de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores y sus nuevas funciones, así como las reformas a diversas leyes de carácter financiero, con motivo de las reformas propuestas para dicha comisión, se ha estimado necesario que se dictaminen por separado.

Finalmente y recogiendo el sentir de las diversas fracciones parlamentarias representadas en esta soberanía, se estima que las reformas a la Ley General de Deuda Pública, planteadas en su oportunidad por el titular del Ejecutivo Federal en las iniciativas antes señaladas, deben inscribirse dentro de una revisión constitucional y legal del marco jurídico del endeudamiento público, realizada de forma integral, que responda a las nuevas necesidades de financiamiento del Gobierno Federal y en la que participen los poderes Legislativo y Ejecutivo, por lo que es conveniente diferir el examen de ese ordenamiento.

DICTAMEN

Resulta indudable que el tema que nos ocupa se encuentra enmarcado en un proceso profundo de renovación de las normas y procedimientos vinculados con el sistema bancario mexicano.

Es claro que el objetivo principal de dicho proceso, es el de imprimir la solidez necesaria a este importante sector, para lograr un equilibrio firme y de largo plazo en el desarrollo de nuestra economía, además de que se pretenden precisar los apoyos otorgados para este fin, así como la recuperación que de los mismos tenga el Gobierno Federal.

Por otra parte, los integrantes de la comisión que dictamina comparten el criterio de que el ahorro interno representa el único medio para aumentar la capacidad productiva de la economía. En este sentido, la confianza del público ahorrador se convierte en un elemento vital para la implementación de estrategias que coadyuven al crecimiento del ahorro interno.

Por ello, ha sido consenso mayoritario de los integrantes de la dictaminadora, así como de los diversos grupos parlamentarios, que la protección del ahorro debe ir más allá de la creación de estructuras administrativas que, desde luego, son necesarias para la operación de las políticas de protección al ahorro.

En este sentido, se considera adecuado el que para lograr estos objetivos prioritarios, se necesita, con base en las experiencias recientes, una ley que no sólo regule la organización y funciones de una unidad administrativa encargada de la operación de un sistema de garantía de depósitos bancarios, sino que se requiere un marco jurídico que norme todo un sistema de protección al ahorro bancario.

En efecto, los integrantes que dictaminan tienen la firme convicción de que la salvaguarda de los depósitos, que constituyen para la mayoría de los mexicanos el fruto del esfuerzo de toda una vida de trabajo, así como la seguridad del patrimonio familiar, es una función de Estado que requiere de un marco jurídico sustantivo, que otorgue certeza y seguridad a los propietarios de dichos depósitos.

En el terreno de la economía nacional, el ahorro interno representa una de las fuentes más importantes de promoción y creación de empleos. Dado que la intermediación financiera se realiza de manera significativa con los recursos provenientes de ese ahorro, es una razón más para protegerlo y asegurarlo.

Ante dichas circunstancias, resulta unánime el acuerdo de que proteger los depósitos en el sistema bancario mexicano, no solo favorece a los ahorradores, inversionistas o público en general usuario de la banca sino en un amplio contexto, a todo el pueblo de México.

Se concuerda en que resguardar los depósitos bancarios se traduce en el mantenimiento de nuestra estructura económica, estabilidad de la moneda y preservación del sistema nacional de pagos.

La experiencia internacional reciente, nos demuestra que los países que no lo han hecho así, atraviesan por una severa y dramática crisis económica, que en el muy corto plazo, se convierte, irremediablemente, en un colapso social generalizado.

De ahí, que con el acuerdo mayoritario de los integrantes de esta comisión que dictamina y con base en las diversas posiciones y opiniones de partidos políticos, legisladores y autoridades, que durante meses se han recogido en un diálogo abierto, analítico, constructivo y serio, se propone a la Asamblea expedir la Ley de Protección al Ahorro Bancario.

Dicho ordenamiento constituye un sistema integral de protección al ahorro, en beneficio del pueblo mexicano que garantiza en forma subsidiaria y limitada, las obligaciones, a cargo de las instituciones de banca múltiple, a que se refiere la Ley de Instituciones de Crédito; regula los apoyos financieros que excepcionalmente se otorguen a dichas instituciones, en beneficio de los intereses de dichas personas y da las bases para la organización y funcionamiento de la entidad pública encargada de estas funciones.

Estas importantes funciones se encomendarían, de aprobarse en sus términos el proyecto, a un organismo público descentralizado, con avanzadas características, las cuales a través del presente dictamen se especifican, que además se encargaría de administrar, en términos del propio proyecto, los programas de saneamiento financiero que, en su caso, el Gobierno Federal desarrolle en beneficio de los ahorradores y deudores de las instituciones de banca múltiple.

De igual forma, los integrantes de la comisión que dictamina, por acuerdo mayoritario, han considerado prudente que sea un organismo público descentralizado denominado Instituto de Protección al Ahorro Bancario, la entidad responsable de garantizar los ahorros del público en las instituciones bancarias.

Asimismo, que ese organismo administre y, en función de los resultados de las auditorías instruidas por la Cámara de Diputados, concluya los programas de saneamiento financiero que el Gobierno Federal desarrolló en beneficio de los ahorradores, deudores y usuarios de las instituciones de banca múltiple.

En el proyecto a consideración, se establece con toda claridad quiénes son los sujetos que tienen derecho a que se aplique este mecanismo de protección, cuando se determine la liquidación, suspensión de pagos o quiebra de una institución de banca múltiple.

De esta forma se dispone que tendrán derecho a la aplicación del sistema de protección al ahorro, con las excepciones que la ley prevé, las personas que hayan realizado cualquiera de las operaciones a las que se refieren las fracciones I y II del artículo 46 de la Ley de Instituciones de Crédito.

Vital significado tiene para los integrantes de la comisión que dictamina, resaltar la activa participación del Poder Legislativo en el proceso de evaluación y control de este organismo, dada su importancia social.

Así, a continuación enunciamos los diversos aspectos en los que este órgano del Estado participa, independientemente del desarrollo que de dichos aspectos se hace a través del presente dictamen.

La Cámara de Diputados proveerá en un ramo específico del Presupuesto de Egresos de la Federación, a propuesta del Ejecutivo Federal, la asignación presupuestaria correspondiente que, en su caso, requiera el Instituto para hacer frente a las obligaciones garantizadas y a los financiamientos que en los términos de la propia ley contrate.

La Cámara de Diputados, conjuntamente con la Cuenta de la Hacienda Pública Federal del ejercicio correspondiente, recibirá del Ejecutivo Federal un ejemplar, con el detalle de las operaciones al 31 de diciembre, de la memoria de las enajenaciones de los bienes que realice el Instituto en cumplimiento del objeto de la ley.

La Cámara de Senadores y en sus recesos, la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, aprobará a los cuatro vocales designados por el Ejecutivo Federal, para conformar la junta de gobierno del Instituto.

Cualquiera de las cámaras del Congreso de la Unión, podrán citar a comparecer al secretario ejecutivo del Instituto cuando se analice o estudie un negocio concerniente a las actividades del mismo, así como cuando se integren comisiones para investigar su funcionamiento.

La Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados vigilará, dentro del marco de sus atribuciones todas las operaciones y ejercicio de los recursos, que lleve a cabo el Instituto.

El Fondo Bancario de Protección al Ahorro permanecerá en operación, con el único objeto de administrar las operaciones del programa conocido como de "capitalización y compra de cartera" y de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo séptimo transitorio de este decreto, a fin de que se concluyan las auditorías ordenadas por la Cámara de Diputados.

La Cámara de Diputados y el Ejecutivo Federal, tomarán las medidas pertinentes para que las auditorías concluyan en el plazo máximo de seis meses a partir de la entrada en vigor de esta ley.

La Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados y la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo ejercerán directamente, respecto de las actividades a que se refieren los artículos anteriores, las atribuciones que las leyes les confieren, respecto a la fiscalización de los bienes provenientes de los fondos Bancario de Protección al Ahorro y de Apoyo al Mercado de Valores.

Igualmente, los integrantes de la comisión que dictamina consideran adecuado que el Instituto proteja las obligaciones garantizadas, considerando el monto del principal y accesorios, hasta por el importe equivalente a 400 mil unidades de inversión por persona en cada institución. Esa garantía se aplicará por ahorrador, sea persona física o moral y cualquiera que sea el número y clase de obligaciones a su favor y a cargo de una misma institución.

De esta manera, se gradúa la cobertura ilimitada que contempla el esquema actual y la protección se concentra en los pequeños y medianos ahorradores.

Esta medida también alentará la práctica de operaciones bancarias sanas, a la vez que promoverá en el inversionista el análisis de la condición financiera del sector, motivando a los bancos a incrementar sus niveles de capital y provisiones para captar a un número mayor de depositantes.

En este sentido, los integrantes de esta comisión coinciden en que el excedente de las obligaciones a cargo de la institución de que se trate, que no hubiese sido cubierto por el Instituto, sea reclamado por los interesados a la institución de banca múltiple de que se trate, así como con el hecho de que las personas que no estén dispuestas a recibir del Instituto el importe respectivo a las obligaciones garantizadas a su favor, puedan reclamar el monto relativo a la totalidad de las obligaciones directamente a la institución, conforme al contrato o título respectivo y en términos de las disposiciones aplicables.

También se está de acuerdo con las operaciones que no se garantizarán, como son, entre otras, las operaciones irregulares, en las que exista mala fe del titular y las relacionadas con actos u operaciones ilícitos que se ubiquen en los supuestos del artículo 400-bis del Código Penal para el Distrito Federal en Materia de Fuero Común y para toda la República en Materia de Fuero Federal, las cuales por ningún motivo y bajo ninguna circunstancia pueden quedar garantizadas.

Por lo que hace a las cuotas que las instituciones de banca múltiple deben cubrir para la operación del sistema de protección al ahorro, los integrantes de la comisión que dictamina consideran acertada la obligación del Instituto de publicar trimestralmente el monto de los pagos efectuados por cada institución por concepto de las cuotas y remitir además a ambas cámaras, el informe financiero del Instituto y un ejemplar de dicha publicación, a fin de que las mismas tengan elementos de juicio suficientes para evaluar y hacer las observaciones correspondientes, cuando se les soliciten recursos presupuestarios para el apoyo de las instituciones en beneficio del público ahorrador.

Es preocupación particular de los integrantes de la dictaminadora la procedencia de los recursos, con los cuales eventualmente se apoyarían las actividades del Instituto, por lo que se concuerda en el énfasis en que los recursos básicos con que el mismo contaría serían las cuotas pagadas por las propias instituciones.

Además, al poder ser dichas cuotas diferenciadas en función del riesgo que representa cada institución, se crea un incentivo adicional para generar sanas prácticas bancarias.

De igual manera, se estima necesario establecer una disposición expresa que ordene que los recursos provenientes de las cuotas deben invertirse, en tanto el Instituto dispone de ellos para el cumplimiento del objeto de la ley, en valores gubernamentales de amplia liquidez o en depósitos en el Banco de México, además de que los mismos, sólo podrán ser utilizados con la autorización previa de la junta de gobierno.

Los integrantes de la comisión que dictaminan coinciden con el procedimiento para otorgar excepcionalmente, apoyos financieros destinados para mantener en operación a una institución de banca múltiple.

Asimismo, se considera adecuado y necesario que los apoyos que el Instituto otorgue mediante crédito a las instituciones se garanticen con las propias acciones representativas del capital social de la institución apoyada, las cuales en caso de incumplimientos de los programas de saneamiento, podrían ser adjudicadas por el Instituto o ver disminuido su valor en perjuicio de los mismos accionistas. Es importante señalar que, para cumplir mejor sus funciones como garante de los intereses del público, esta entidad podría desempeñar funciones de liquidador o síndico.

Para los integrantes de la comisión que dictamina es muy importante resaltar que de acuerdo al planteamiento que se somete a consideración de esta soberanía, los apoyos sólo podrán otorgarse por parte del Instituto cuando se cumpla por parte de la institución apoyada, entre otras condiciones, con la de otorgar las garantías en los términos y supuestos previstos en la ley o bien, el Instituto tome las medidas necesarias a fin de que los accionistas de dichas instituciones absorban el mismo costo que les hubiere correspondido de no haberse dado el apoyo.

Por lo que hace a la intervención que el Instituto podría llevar a cabo de las instituciones de banca múltiple, se ha considerado conveniente que se denomine como administración cautelar toda vez que, este término precisa con mayor exactitud la acción que llevará a cabo el Instituto, además de que evita confusión con la intervención a cargo de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.

Asimismo, se concuerda con el único supuesto en que debe proceder la misma, que se concreta a aquel en que el instituto otorgue apoyos financieros. También ve con agrado las facultades de las personas encargadas de la administración cautelar y las obligaciones que se les han impuesto, en virtud de que éstas tienden a acotar la discrecionalidad en el manejo de los recursos a su cargo.

Acorde con lo anterior, los integrantes de la comisión opinan favorablemente respecto a las condiciones a que estarán sujetos los apoyos financieros que se otorguen a las instituciones de banca múltiple, en especial al establecimiento de la inspección, con independencia de la administración cautelar, que tendrá como finalidad específica el supervisar la correcta aplicación de dichos recursos, así como el exacto cumplimiento del programa de saneamiento.

Especial significado tienen las disposiciones referentes a la participación del Poder Legislativo en la autorización de los recursos públicos, de los cuales el Instituto podrá disponer para el cumplimiento del objeto de la ley, en virtud de que acota cuando y bajo qué circunstancias el Instituto puede contratar financiamientos y disponer de recursos presupuestarios adicionales para apoyar a las instituciones del sistema bancario mexicano.

La participación del Legislativo en las futuras acciones que se requieran para el apoyo de instituciones bancarias, en beneficio de los ahorradores, constituirá un proceso corresponsable entre ambos poderes sin un régimen discrecional como el que actualmente existe.

De esta manera, se coincide plenamente en que en el caso de que el Instituto no se encuentre en condiciones de hacer frente a sus obligaciones, el Congreso de la Unión dicte las medidas que juzgue convenientes para el pago de las obligaciones garantizadas y los financiamientos a su cargo, así como que esta garantía se haga constar en los títulos de crédito u otros instrumentos en que estén documentadas dichas obligaciones.

El proyecto a consideración, plantea que cuando se presente una situación de emergencia que afecte la solvencia de alguna institución y que además el Instituto no cuente con los recursos necesarios para cubrir las obligaciones garantizadas o para otorgar apoyos o bien, para desarrollar programas de capitalización o de saneamiento financiero de alguna institución, la junta de gobierno lo informe inmediatamente al Ejecutivo Federal y adopte las precauciones o medidas estrictamente necesarias para hacer frente a dicha situación de emergencia.

Sobre el particular, los integrantes de la comisión a cargo del dictamen concuerdan en que como parte de dichas medidas, el Instituto pueda contratar financiamientos cuyos montos en ningún caso excederán, del 6% cada tres años, de los pasivos totales de las instituciones, que haya publicado la comisión en el mes inmediato anterior.

Asimismo, a través del Presupuesto de Egresos de la Federación, el Poder Legislativo refuerza su función de velar por los recursos públicos al proponer que en el proyecto se contenga una disposición que señale que en el evento de que los recursos que integren el patrimonio del Instituto y los que obtenga por financiamiento, no fueren suficientes para hacer frente a las obligaciones que con las limitaciones establecidas en la ley pueda asumir el mismo, la Cámara de Diputados, a requerimiento del Ejecutivo Federal incluirá en el correspondiente Presupuesto de Egresos de la Federación, con cargo a un ramo presupuestario específico, los recursos que anualmente se requerirán para hacer frente a las citadas obligaciones.

En relación con el régimen aplicable a la administración y venta de los bienes del Instituto, esta comisión considera necesario, en aras de una mayor transparencia en el manejo de los mismos, que la enajenación de los bienes sea mediante subasta pública, a menos que por su naturaleza o condiciones de venta de bienes específicos, la junta de gobierno considere que ese procedimiento no permita obtener las mejores condiciones económicas para el Instituto, caso en el que el propio órgano colegiado podrá autorizar que las ventas se realicen por licitación pública con las reglas, términos y condiciones que la misma establezca.

En la enajenación de acciones representativas del capital de las instituciones, se seguirán los procedimientos a que se refiere el párrafo anterior preferentemente con instituciones financieras.

Cuando se trate de la enajenación de bienes para el cumplimiento de la ley que, por sus características específicas, no sea posible la recuperación a valor de avalúo, debido a las condiciones imperantes en el mercado, la junta de Gobierno podrá autorizar la enajenación a precio inferior. Esto, si a su juicio, es la manera de obtener las mejores condiciones de recuperación, una vez consideradas las circunstancias financieras prevalecientes.

Por lo tanto, se estima procedente que de la realización de dichas enajenaciones, el Instituto remita un informe detallado a las secretarías de Hacienda y Crédito Público y de Contraloría y Desarrollo Administrativo, en plazo máximo de 30 días hábiles posteriores a su formalización.

De igual forma, que de dichas operaciones, el órgano de control interno del Instituto haga un seguimiento puntual, así como el que las áreas operativas formulen una memoria circunstanciada de cada una de ellas.

En el mismo sentido, los integrantes de la comisión dictaminadora están de acuerdo en que el Instituto envíe anualmente a la Cámara de Diputados, un ejemplar de la memoria, con el detalle de las operaciones al 31 de diciembre, dentro de los 10 primeros días de iniciado el segundo periodo de sesiones correspondiente, ya que con ello se reafirman las facultades de supervisión cargo del Poder Legislativo.

También se somete a consideración de este pleno, que se apruebe una disposición dentro del proyecto, que establezca con toda precisión que los financiamientos y recursos presupuestarios que reciba el Instituto, no podrán ser utilizados, bajo ninguna circunstancia para un fin distinto al autorizado y el incumplimiento a esta disposición sea sancionado en los términos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

Los integrantes de la comisión que dictamina estiman adecuado que el órgano de Gobierno del Instituto esté conformado por siete vocales, a saber, el Secretario de Hacienda y Crédito Público, el gobernador del Banco de México, el presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, así como cuatro vocales que serían designados por el Ejecutivo Federal y en su caso, aprobados por las dos terceras partes de los miembros de la Cámara de Senadores y en sus recesos, por la misma proporción de integrantes de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.

Todos ellos llevarían a cabo sus tareas en un ejercicio de retroalimentación y corresponsabilidad. Adicionalmente, los informes que presentaría ese organismo ante esta soberanía y la comparecencia de su secretario Ejecutivo ante la misma, serían congruentes con el establecimiento de una política económica de Estado, en la que los poderes Legislativo y Ejecutivo tendrían una participación complementaria y corresponsable.

La designación de cuatro vocales aprobados por la Cámara de Senadores, sin duda alguna reafirmará la confianza del público ahorrador y de las instituciones bancarias por lo que hace al desempeño del Instituto.

Se considera acertada por los integrantes de la comisión que dictamina la inclusión de un capítulo de infracciones y sanciones administrativas, ya que con ello se otorga seguridad y certeza jurídica a las instituciones y hace el proyecto acorde con la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al establecer los elementos necesarios para individualizar dichas sanciones.

Nota: La Ley de Protección al Ahorro Bancario, será publicada en el Diario Oficial de la Federación el 19 de enero de 1999.