Jacques Rogozinski

II. LA FORMACIÓN DEL SECTOR PARAESTATAL MEXICANO. UNA VISIÓN HISTÓRICA

UNO de los cuestionamientos más comunes que surgen cuando reflexionamos acerca de la participación del Estado mexicano en la economía consiste en poder explicar cómo fue posible que el sector público llegara a tener tantas empresas y que participara en la mayor parte de las ramas de actividad económica de este país.

Para determinar cómo el Estado llegó a estar integrado por 1 155 entidades en 1982, después de que en 1934 contaba con tan sólo 15 paraestatales y a fines de 1962 con 206, es necesario acudir a la historia de nuestro país, en especial a la historia del México moderno. Esta revisión histórica nos permitirá comprender también por qué fue necesario tomar la decisión de reducir las dimensiones del sector público y empezar a vender empresas.

Es importante mencionar que, hasta la fecha, la teoría económica no tiene ningún postulado que determine un tamaño óptimo del Estado, para cualquier país, independientemente de qué estructura tenga. En consecuencia, el alcance de su participación en el área económica, así como su crecimiento, se modifican con el tiempo y de acuerdo con las circunstancias específicas de cada época. Recordemos que para el caso de una empresa pública, su existencia y desarrollo debe depender no sólo de criterios de rentabilidad, sino también de los alcances y límites que determinen la política económica así como los requerimientos de la población.

Puede afirmarse que la participación del Estado en la esfera económica ha sido una constante a lo largo de la historia de nuestro país. No obstante, podemos ubicar a la Constitución de 1917 como el punto de partida de la expansión y la intervención crecientes del sector público en este tipo de actividades.

Es a partir de 1917 que se establecen las bases para el ejercicio de la rectoría del Estado. Con la promulgación de la Constitución del 17 el Estado se reserva para sí mismo diversas áreas económicas y los sectores estratégicos, restringiendo así la participación del sector privado.

En este orden de ideas, podemos distinguir cuatro etapas en el desarrollo del sector paraestatal en México.

PRIMERA ETAPA (1920-1940)

Con el triunfo del movimiento revolucionario, el marco jurídico que emanó de él reconoció el papel que tenía el Estado en la promoción de ciertas actividades económicas para el desarrollo nacional. Las razones de la participación estatal en la economía no obedecían solamente a un problema de soberanía nacional sobre ciertos recursos naturales y actividades económicas, sino también a que el Estado se convirtiera en un articulador del crecimiento económico, dadas las actividades productivas dispersas y escasas a principios de siglo, así como al objetivo de mitigar las diferencias sociales y prestar servicios que las fuerzas del mercado, por sí solas, no podían desarrollar. Era necesario establecer orden en las actividades económicas después de los efectos generados por la Revolución mexicana.

Concretamente, las primeras acciones de la intervención estatal consistieron en la creación de una infraestructura institucional que sirviera de base para los proyectos que requeriría el desarrollo nacional en el futuro. Fue así como se crearon instituciones que regularon el sistema financiero y otras que promovieron directamente sectores económicos de interés nacional.

A partir de 1933 se produjeron cambios profundos. Se crearon instituciones cuyo propósito era contrarrestar los efectos de la depresión económica, como el Consejo Nacional de la Economía y la Secretaría de la Economía Nacional.

Durante el cardenismo el Estado tuvo la gran tarea de concentrar esfuerzos para enfrentar las secuelas y rezagos que había dejado la profunda depresión económica que sacudió al mundo en 1929 y los primeros años de la década de los treinta. Era necesario fortalecer todas las áreas económicas, especialmente el campo, la industria y el comercio, para lograr el resurgimiento del país.

En este periodo el sector paraestatal se presentó con mayor fuerza como el pilar del desarrollo económico. Se impulsó la reforma agraria y se crearon y nacionalizaron empresas estratégicas, se expropió la industria petrolera y se empezó a participar en la generación de energía eléctrica.

Entre las instituciones más relevantes creadas en este periodo se encuentran Banco de México (1925), Banco de Crédito Agrícola (1926), Banco Nacional Hipotecario, Urbano y de Obras Públicas (1933), Nacional Financiera (1934), Comisión Federal de Electricidad y Banco de Comercio Exterior (1937), Ferrocarriles Nacionales de México y Petróleos Mexicanos, mediante la expropiación de 17 empresas con inversión extranjera (1938).

SEGUNDA ETAPA (1941-1954)

Las condiciones generadas por la Segunda Guerra Mundial influyeron en todos los países, y México no fue la excepción. Las oportunidades de impulsar el desarrollo industrial se ampliaron, y con ello fue posible modernizar el patrón de acumulación que se requería.

La economía nacional tenía que insertarse en una dinámica de mayor competencia, aprovechando que los mercados internacionales atravesaban por situaciones poco estables. Fue así como en la década de los años cuarenta los esfuerzos se concentraron en expandir el sector industrial.

En este contexto, la sustitución de importaciones ocupó un lugar preponderante. El ahorro generado por la reducción en la compra de bienes del exterior permitió canalizar esa inversión a otras áreas del sistema económico.

Los avances en el proceso de la industrialización modificaron las condiciones de vida en la ciudad, lo cual impulsó al Estado para que proporcionara mayor número de servicios públicos. Fue así como en este periodo una gran parte de la inversión pública se destinó al sector transportes y comunicaciones. Es importante recordar que las inversiones en este tipo de áreas de actividad eran cuantiosas, de escasa rentabilidad y de periodos de maduración muy prolongados, por lo cual no existían grupos privados que estuvieran dispuestos a invertir en estos rubros.

Entre las empresas e instituciones creadas en este periodo son importantes Banco Nacional de Fomento Cooperativo (1941), Hospital Infantil de México, Instituto Mexicano del Seguro Social y Altos Hornos de México (1942), Instituto Nacional de Cardiología y la empresa Guanos y Fertilizantes de México (1943), Sosa Texcoco (1944), Ayotla Textil y Banco Nacional Monte de Piedad (1946), Industria Petroquímica Nacional (1949), Diesel Nacional (1951), Constructora Nacional de Carros de Ferrocarril (1952).

TERCERA ETAPA (1955-1969)

En este periodo la orientación de la inversión se dirigió hacia algunos sectores productivos, sobre todo en el área de los energéticos. A partir de 1958 el Estado se hizo cargo de la petroquímica básica.

En el transcurso de esos años la mayor parte de la inversión pública era realizada por los organismos y empresas del Estado. Los montos de inversión que se aplicaban eran asignados cuidadosamente y la austeridad en el ejercicio del gasto era determinante.

La década de los sesenta se distingue por el gran impulso que se le dio al sector agropecuario y al abastecimiento de productos básicos. Sin embargo, en este periodo del desarrollo de nuestra economía el sector secundario (industrial) se convirtió definitivamente en su eje dinámico, por lo que uno de los objetivos de la política económica se encaminó a profundizar la industrialización del país.

Muchas de las empresas y organismos creados en estos años se orientaron preferentemente a actividades industriales diferentes a las comunicaciones y transportes de las etapas precedentes. La creación de estas paraestatales tuvo como objetivo asegurar el abastecimiento de productos y servicios, como energía eléctrica, aceros y bienes intermedios, ya que en esos años se consideraban indispensables para cualquier país en vías de industrialización.

Algunas de las instituciones y paraestatales creadas en este lapso de tiempo son Instituto Mexicano del Café, Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado (1960), Compañía Nacional de Subsistencias Populares, Comisión Nacional de Fruticultura (1961), Instituto Mexicano del Petróleo, Aeropuertos y Servicios Auxiliares (1965), Financiera Nacional Azucarera (1966), Sistema de Transporte Colectivo (1967), Siderúrgica Lázaro CárdenasLas Truchas (1969).

CUARTA ETAPA (1970-1982)

Los primeros años de la década de los setenta se distinguen por los problemas existentes en la esfera productiva, inflación, retraimiento de la inversión, menor crecimiento, en un ámbito económico internacional poco favorable. Para hacer frente a estas tendencias se decidió crear fideicomisos de fomento a la producción y se enfatizó el apoyo financiero al sector agrícola.

Los años setenta son determinantes en lo que respecta a la expansión del Estado, sobre todo porque se profundiza su crecimiento "no planeado". Participa en la producción de un amplio número de bienes y servicios a consecuencia de la creación de empresas y organismos pero, principalmente, por la absorción de compañías del sector privado con problemas financieros y de eficiencia. El Estado emprendió la tarea de rescatar compañías al borde de la quiebra con el fin de evitar que su desaparición provocara desempleo y desajustes en la planta productiva.

En su momento, no se consideró el costo implícito de la generación de empleo, pues en lugar de invertir cuantiosos recursos para salvar estas empresas se podrían haber utilizado en carreteras, por ejemplo, y esta actividad hubiera generado más empleos y el sector público no hubiese crecido desmedidamente. Cabe mencionar que esta política de "rescate" de empresas privadas no ha sido exclusiva de México, ni siquiera de países en vías de desarrollo, sino que hasta naciones como Estados Unidos la han aplicado en algún momento.

El papel protagónico de la segunda mitad de la década de los setenta correspondió al precio del petróleo. El fabuloso despegue que registró en estos años provocó que el sector público se concentrara en expandir la plataforma petrolera y desarrollar la industria de bienes de capital.

A lo largo de esta década se crearon, entre otras, las siguientes entidades: Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, Comisión Nacional de la Industria Azucarera e Instituto Nacional de Comercio Exterior (1970), Consejo Nacional de Fomento Educativo y Productos Pesqueros Mexicanos (1971), Fondo para la Vivienda de los Trabajadores y Comisión Nacional del Cacao (1973), Instituto del Estudio del Trabajo, Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra y Fondo de Fomento y Garantía para el Consumo de los Trabajadores (1974), Consejo para Promover la Cultura y Recreación de los Trabajadores (1975), Instituto Nacional de Ciencias Penales (1976).

El 14 de septiembre de 1982 se dio a conocer la decisión de nacionalizar la banca. Con este acto se añadieron 56 instituciones bancarias, y las empresas que de ellas dependían, al ya cuantioso número de entidades del sector público, conformándose así un universo integrado por 1 155 paraestatales.

Con esta breve descripción de cómo se fue conformando el sector paraestatal podemos percatamos de que el tamaño y la composición que llegó a alcanzar el Estado siguieron un camino paralelo al desarrollo económico nacional, y por lo tanto no dependieron de criterios únicos.

La gráfica 1 muestra el desarrollo creciente que registró el Estado. Se puede detectar claramente el aumento significativo que se observa a partir de la década de los setenta.

En su momento, la creación de empresas e instituciones públicas se encontraba justificada por necesidades de tipo coyuntural. No obstante, la instrumentación de medidas de política económica de corto plazo generó grandes problemas, entre otros de rezago tecnológico y de productividad en las empresas, de asignación de recursos por parte del Estado y, en muchos casos, de duplicidad de funciones, sobre todo en los fondos y fideicomisos.

Fue así como el Estado participó en la actividad económica de manera más extensiva que selectiva, dificultando con esto la coordinación institucional y la asignación de recursos, que en un contexto como el del país en 1982, de severos desequilibrios económicos, acumulación excesiva de deuda externa, estancamiento en la actividad productiva, inflación y desplome en el precio de nuestra fuente principal de divisas: el petróleo, generó la necesidad de adoptar medidas que transformaran definitivamente la estrategia económica.

III. ASPECTOS CONCEPTUALES DEL PROCESO DE DESINCORPORACIÓN

NUESTRO país atraviesa actualmente por una etapa de grandes transformaciones. La dinámica internacional y nuestras necesidades internas nos han orientado a concentrar esfuerzos para crecer con igualdad, para ser más productivos y más eficientes pero, sobre todo, para otorgar mayores recursos a los que más lo necesitan. En este contexto el Estado mexicano ocupa un lugar preponderante.

La crisis de 1982 colocó al país en una situación económica compleja. Propició severos desequilibrios de orden económico que derivaron en los de carácter social; los problemas de pobreza y desigualdad social se acentuaron. Sin embargo, la crisis de 1982 también nos otorgó una gran enseñanza. Puso en evidencia que "un Estado más grande no es necesariamente un Estado más capaz y que ser más propietario no significa ser más justo". Se cobró conciencia de que el gobierno no podía asumir la responsabilidad completa de todos los aspectos económicos y que el sector privado podía y debía llevar a cabo eficazmente parte de esta tarea.

Resultó imposible continuar con las tendencias proteccionistas y expansionistas del Estado, pues mientras éste administraba desde la industria siderúrgica, aerolíneas, teléfonos, hoteles, minas de cobre, sector financiero, sector pesquero e ingenios azucareros, hasta la producción de agua mineral, partes para automóviles, camiones, motores, textiles, fábricas de bicicletas y un equipo de fútbol, entre otros, la población demandaba agua potable, salud, educación, inversión en el campo, mejor alimentación, vivienda, medio ambiente y justicia.

Las realidades del país eran diferentes pues ya no permitían que el Estado, por sí mismo, se colocara como la pieza fundamental de los procesos económicos; tenía que abrir espacios a la iniciativa privada.

Las entidades del Estado enfrentaban problemas financieros severos que, aunados a los de carácter operativo y de control, requerían el establecimiento de medidas de ajuste. Entre éstas se encontraban cuantiosas inversiones en planta y equipo, así como la introducción de procesos tecnológicos modernos que redujeran el rezago que presentaban con respecto a competidores nacionales e internacionales y que les otorgaran la posibilidad de contribuir al desarrollo del país.

Fue así que desde 1983 la economía mexicana experimentó un cambio de orientación sin precedente. Dio inicio una serie de reformas económicas que la administración del presidente Salinas intensificó y amplió, con el propósito de frenar la inflación y recuperar el crecimiento para comenzar a erradicar la pobreza extrema y mejorar los niveles de vida de la población en general.

Para alcanzar estos objetivos la presente administración, desde su inicio, orientó sus esfuerzos hacia la modernización de la vida nacional en todos sus ámbitos. En materia de empresa pública, en particular, se ha instrumentado un programa de modernización que comprende, entre otros aspectos, la desincorporación de entidades paraestatales no estratégicas ni prioritarias, pues, como lo señala el propio Plan Nacional de Desarrollo:

La modernización económica sería inconcebible sin la modernización de la empresa pública, ya que ésta juega un papel esencial en la promoción del desarrollo. Para atender con eficacia sus funciones, la empresa pública se sujetará a un profundo proceso de modernización estructural, y se concentrará en las áreas estratégicas y prioritarias para el desarrollo de su actividad.

Esta concentración en áreas estratégicas y prioritarias implica necesariamente redefinir las dimensiones del Estado, esto es, continuar con el proceso de desincorporación de entidades paraestatales.

Pero, ¿cuáles son las áreas estratégicas y prioritarias a las que se hace mención? Las áreas estratégicas se refieren a los sectores en los que el Estado tiene participación exclusiva, dado que su funcionamiento, rendimiento y desarrollo afectan de manera directa la soberanía de la nación. Estas áreas están relacionadas con los recursos no renovables, con servicios públicos o con la infraestructura de otras actividades económicas.

Las áreas prioritarias son aquellas que otorgan un amplio beneficio social, por lo cual requieren atención especial, como son los servicios de salud, vivienda, educación, así como las actividades de regulación y abasto de productos básicos. Dado que estas áreas no están delimitadas constitucionalmente, la actividad prioritaria dependerá de las necesidades del país en un momento determinado, constituyéndose así como un concepto dinámico sujeto a modificaciones.

Al respecto, es importante mencionar que en el mes de febrero de 1983 fueron reformados, entre otros, los artículos 25 y 28 constitucionales, estableciendo así las áreas en las cuales el Estado intervendría de manera exclusiva, según lo establecido en el párrafo cuarto del artículo 28.4

La desincorporación de entidades públicas forma parte de un conjunto de reformas económicas que, unidas a la reforma fiscal, la financiera, la renegociación de la deuda, la apertura comercial y la desregulación, entre otras, conforman lo que se ha denominado la reforma del Estado. Este aspecto es importante porque, en el caso de México, la desincorporación de paraestatales es un instrumento de política económica y no un fin en sí mismo.

Ciertamente, el Estado se está retirando de muchas áreas de actividad, pero esto no significa que se esté debilitando ni que esté renunciando a regular y conducir el desarrollo nacional; por el contrario, el Estado mexicano asume con esta actitud un nuevo perfil: el de un Estado que se fortalece, que promueve, estimula y fomenta a la iniciativa privada para que participe más en el bienestar social, para que le permita dedicarse con mayor énfasis a las áreas económicas que considera estratégicas y prioritarias. No necesitamos un Estado que administre más, sino uno que continúe gobernando mejor.

IV. OBJETIVOS DEL PROGRAMA DE DESINCORPORACIÓN

Los OBJETIVOS que se establecieron al inicio del programa de desincorporación de entidades son amplios y variados; no obstante, podemos distinguir como los más importantes los siguientes:

• Fortalecer las finanzas públicas.

• Canalizar adecuadamente los escasos recursos del sector público en las áreas estratégicas y prioritarias.

• Eliminar gastos y subsidios no justificables, ni desde el punto de vista social ni del económico.

• Promover la productividad de la economía, transfiriendo parte de esta tarea al sector privado.

• Mejorar la eficiencia del sector público, disminuyendo el tamaño de su estructura.

La experiencia de nuestro país y de muchas naciones, tanto industrializadas como en vías de desarrollo, ha demostrado que en general la empresa privada es más eficiente que la pública. Esto se debe, primordialmente, a que estas empresas no tienen la misma función objetivo, pues mientras que la primera está orientada a satisfacer la demanda de bienes y servicios lo mejor posible para maximizar ganancias, la empresa pública debe responder no sólo a criterios de rentabilidad, sino a los que determinan la política económica.

Estas diferencias, entre otros factores, han provocado que las empresas públicas mantengan exceso de personal, lo cual propicia que se utilicen más trabajadores de los que son necesarios para una misma operación y que mantengan costos de producción más elevados. Asimismo, la escasa agilidad en la toma de decisiones por los trámites burocráticos que se deben realizar y, en algunas ocasiones, la rotación frecuente del personal directivo, así como las restricciones presupuestales y las cargas impositivas, las hacen menos eficientes.

Por su parte, y vinculado a lo anterior, la falta de asignación de recursos provoca que las paraestatales se endeuden, que las innovaciones tecnológicas y la instrumentación de nuevos métodos de procesos productivos se retrase, que se cuente con capacidad instalada ociosa y que se registren bajos niveles de productividad.

En este sentido, resultaba poco viable continuar subsidiando permanentemente tantas empresas que en general reunían el perfil antes descrito. Además, es importante tomar en cuenta los siguientes aspectos:

• El Estado mexicano posee recursos que no son abundantes. No podría distribuir un patrimonio escaso entre 1,155 entidades paraestatales, que participaban en 63 ramas de actividad económica de todo tipo.

• Los déficits de un buen número de esas empresas no estratégicas hacían imposible que el gobierno siguiera subsidiándolas. Subsanar esos problemas implicaba inyectarles capital, que el gobierno no poseía.

• Muchas de las paraestatales sólo existían en papel y muchas otras duplicaban funciones.

Dado que era prácticamente imposible convertir estas empresas en eficientes y productivas sin recursos, era necesario entonces volverse selectivo y elegir aquellas entidades en las que resultaba importante dirigir la atención para fortalecerlas. Esto es precisamente lo que el gobierno mexicano decidió llevar a cabo.

Para entender por qué se desincorporan las empresas, debernos asimilar que en esencia este proceso es producto de un cambio en la concepción del Estado. Como lo ha dicho claramente el presidente Salinas: la fuerza económica del Estado "no radica en su tamaño, ni en los ámbitos del quehacer productivo que posee, sino en la creación de las condiciones de un desarrollo efectivo que dé base permanente al empleo y a la calidad de la vida".

Hasta ahora se ha mencionado constantemente el concepto de desincorporación de entidades paraestatales, pero no el de privatización o venta de empresas. Esto se debe a que en México, a diferencia de otros países —como se presentó en la primera parte de este libro—, es necesario hacer referencia a un proceso de desincorporación y no al de venta exclusivamente, porque este último constituye parte del primero. Asimismo, se debe tomar en cuenta que se desincorporan entidades paraestatales y no sólo empresas.

El concepto de entidades paraestatales es amplio pues incluye organismos descentralizados, empresas de participación mayoritaria y fideicomisos públicos. Es decir, todas las empresas son entidades paraestatales, pero esto no es aplicable en sentido inverso.

En la medida en que el Estado participaba en un gran número de áreas de actividad económica, las entidades paraestatales que lo componían eran más diversas, y lo mismo ocurría con su situación y viabilidad económica. En consecuencia, fueron establecidas diferentes alternativas de desincorporación. Si la empresa no cumplía adecuadamente con los objetivos para los que fue creada, no era rentable y no poseía potencial económico, o sólo existía en papel, entonces se liquidaba o extinguía. Si dos o más paraestatales incrementaban su eficiencia al unirse, se decidía su fusión. En el caso en que las entidades prioritarias estuvieran vinculadas con los programas de desarrollo regional, se sometían a la alternativa de transferencia. Finalmente, cuando se trataba de una entidad no estratégica ni prioritaria con viabilidad económica, se resolvía incorporarla al proceso de enajenación o venta para que fuera adquirida por el sector social o privado.

Actualmente, el avance en materia de desincorporación es notorio. El Estado ha reducido sus dimensiones considerablemente, pues mientras que en diciembre de 1982 estaba compuesto por 1 155 entidades, en el mes de mayo de 1993 contaba únicamente con 213. Esto significa que de 1982 a 1993 se han desincorporado 977 paraestatales y que se encuentran en proceso de liquidación, extinción, fusión, transferencia o venta 51 entidades.

A medida que el proceso de desincorporación ha avanzado, la estructura del sector público se ha modificado, presentando una reducción gradual pero sostenida. En el cuadro 1 se presentan las cifras correspondientes a los cambios que se fueron registrando de 1982 hasta mayo de 1993. Cabe mencionar que en este cuadro fue incluido el renglón de empresas de participación minoritaria, pues, aunque no se consideran entidades paraestatales, formaban parte integrante de la estructura del sector paraestatal.

Éste es, a grandes rasgos, el panorama general del programa de desincorporación en el que está incluida la alternativa de enajenación de entidades paraestatales. El proceso de venta ha ocupado un lugar preponderante en dicho programa y ello ha generado ingresos y ahorro de recursos que han contribuido a alcanzar los objetivos que se plantearon al iniciar el red imensionamiento del sector público.

V. EL PROCESO DE ENAJENACIÓN DE EMPRESAS

LA SECRETARÍA de Hacienda y Crédito Público ha tenido la responsabilidad de llevar a cabo la venta de empresas desde que este proceso dio inicio, en 1985. Estas actividades fueron realizadas por el área de la coordinación de asesores del secretario de esa dependencia.

La experiencia adquirida en la primera etapa del proceso de venta de empresas (diciembre de 1985noviembre de 1988), y el primer año de la presente administración, señaló la necesidad de establecer un área que, además de depender directamente del secretario de Hacienda, se dedicara en forma específica a esta tarea. Era importante conformar una unidad en la cual se concentraran las actividades, se centralizaran las decisiones y se coordinaran, supervisaran y ejecutaran las ventas, con el apoyo de las instituciones de crédito.

Fue así que a partir de octubre de 1990 se creó la Unidad de Desincorporación de Entidades Paraestatales, integrada por un coordinador general, un subcoordinador general, por las direcciones generales de Ingeniería Financiera, de Enajenaciones, de Saneamiento Financiero, y de Operación y Control de Empresas, así como por el personal de apoyo.

CARACTERÍSTICAS DEL PROCESO DE VENTA

Son cuantiosos los factores que se deben tomar en cuenta cuando se procede a vender una empresa. La mayor parte de los mismos serán descritos en el apartado correspondiente a las etapas del proceso de enajenación; no obstante, es importante distinguir algunos de ellos.

Transparencia

Es esencial que un proceso de desincorporación, vía venta, se caracterice por ser, ante todo, transparente. Para lograrlo es necesario apegarse al marco jurídico y normativo que lo sustenta. Este hecho no impide que se pueda ser flexible y creativo, pero siempre dentro del marco de la ley. Más aún, ser transparente también puede implicar adaptar la legislación actual a una economía que vive nuevas circunstancias, de mayor apertura y mayor participación. Por ejemplo, la venta de los bancos requirió una nueva ley bancaria. Implicó la modificación de artículos constitucionales y la promulgación de leyes para restablecer el régimen mixto en la propiedad de los mismos y para regular su funcionamiento.

El marco jurídico del proceso de venta es amplio y diverso. Parte de nuestra Constitución Política, incluye leyes y reglamentos anteriores al inicio de la venta de empresas, y otros que se fueron conformando en función de las nuevas necesidades y requerimientos. No es la intención de este libro presentar un análisis detallado al respecto; esta tarea podría llevarse fácilmente un texto completo sobre este tema. Se mencionan a continuación los documentos legales más importantes vigentes.

Marco jurídico

Artículos 25 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Ley General de Sociedades Mercantiles, Decretos del Presupuesto de Egresos de la Federación, Ley para Promover la Inversión Mexicana y Regular la Inversión Extranjera y su Reglamento, Ley Federal de Entidades Paraestatales y su Reglamento.

En especial en esta última ley, en el artículo 32, se establece el derecho de preferencia de los trabajadores organizados de las empresas para la adquisición de las mismas.

Marco normativo

Procedimientos para la venta de empresas,3 autorizados por la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento,4 así como los lineamientos para el cumplimiento de las auditorías externas de las entidades paraestatales establecido por la Secretaría de la Contraloría General de la Federación, entre otros.

Licitación pública

A la Unidad de Desincorporación le ha correspondido la responsabilidad de vender no sólo empresas de participación mayoritaria, sino también de participación estatal minoritaria y activos, así como unidades industriales. Independientemente del tamaño y tipo de empresas, de su complejidad o del sector del que provengan y de su rentabilidad, la mayoría de las operaciones de venta se han llevado a cabo bajo licitación pública.

A diferencia de lo ocurrido en países como el Reino Unido, donde el mecanismo de venta más utilizado fue el de la Bolsa de Valores, en México esto no fue posible debido a que eran pocas las entidades del sector público que estaban registradas en el mercado bursátil y menos aún las que habían mostrado resultados favorables en sus estados financieros en los últimos tres ejercicios, tal y como lo señala la Comisión Nacional de Valores.5 Un caso excepcional en este sentido lo constituyó Teléfonos de México.

En esencia, se utilizó un método de venta que no sólo fuera adaptable a las circunstancias de las empresas sujetas a enajenación, sino que permitiera otorgar las mismas condiciones a todos los posibles compradores y, que al mismo tiempo, generara las mejores condiciones de venta para el Estado, en un marco de transparencia absoluta.

Rentabilidad

Como ya se mencionó, una gran parte de las entidades del sector público se encontraban en condiciones de eficiencia y productividad poco satisfactorias; no obstante, un porcentaje elevado de empresas mexicanas sujetas a privatización poseían gran potencial de crecimiento, lo cual las presentaba atractivas para los inversionistas. Estas perspectivas han sido ratificadas a través de los estudios que han realizado consultores a nivel nacional e internacional.

Adicionalmente, conviene mencionar que, aunque existen algunas empresas paraestatales rentables que se pusieron en venta (Electrometalurgia de Veracruz, Afianzadora Mexicana, Astilleros Unidos de Ensenada, Fermentaciones Mexicanas, Teléfonos de México, por ejemplo), también requerían la aplicación de cuantiosos recursos para modernizarlas y colocarlas a niveles competitivos. Llevar a cabo estas inversiones hubiera significado desatender otras áreas consideradas estratégicas y prioritarias.

Restructuración de empresas

En general, las empresas pequeñas que se desincorporan, se venden en las condiciones financieras y materiales en que se encuentran en ese momento. Se evita en la medida de lo posible aplicar recursos adicionales en ellas porque en general éstos no se recuperan. Se considera que es mucho mejor ahorrar gasto público y permitir a los nuevos propietarios que diseñen con libertad sus programas de inversión.

Guardando las debidas proporciones, pongamos el caso de un automóvil: si yo quiero vender un modelo 1980 y lo anuncio como "impecable, sin golpes, recién ajustado, único dueño" y decido pintarlo para que se vea mejor, seguramente no voy a obtener un precio mucho mayor que el de cualquier modelo de ese año, con esas características, simplemente por pintarlo. Esto mismo sucede con algunas de las empresas paraestatales, pero con montos de inversión mucho mayores.

Existen, sin embargo, algunos casos extremos en los que fue necesario reestructurar las empresas antes de ponerlas en venta. Entre ellos se encuentran Constructora Nacional de Carros de Ferrocarril y Nutrimentos Mexicanos (Nutrimex) en su planta ubicada en Zacoalco. Revisemos este último ejemplo.

Nutrimex surgió en 1981 como respuesta a la necesidad de producir, distribuir y comercializar alimentos nutritivos formulados para el consumo humano. En su inicio operó dentro de las instalaciones de la planta Guadalajara de Alimentos Balanceados Mexicanos, S. A. de C. V. (Albamex), dedicada a la producción de alimentos de uso pecuario.

La elevada posibilidad de contaminación al llevarse a cabo la generación de alimentos para consumo humano y consumo pecuario en el mismo sitio, condujo a tomar la decisión de reubicar la empresa en un terreno localizado en el municipio de Zacoalco de Torres, Jalisco.

En 1986 se iniciaron en Zacoalco los trabajos de obra civil, desmontaje y rehabilitación de equipos que Albamex le había transferido de otras unidades industriales, así como la adquisición de maquinaria para construir una planta de extracción y extrúsión a base de frijol de soya, los cuales fueron suspendidos por falta de capital.

En noviembre de 1990, a raíz de la desincorporación de Albamex Guadalajara, se consideró la posibilidad de desmontar los equipos de esta última y liquidarlos o trasladarlos a Zacoalco, para posteriormente invertir en este proyecto y vender la participación accionaria.

En diciembre de 1990 la coordinadora de sector solicitó la liquidación de la empresa Nutrimex. No obstante, después que la Unidad de Desincorporación y el banco agente realizaron un minucioso estudio y evaluaron diferentes escenarios, se concluyó que era factible continuar con el proyecto de Zacoalco con el objeto de llevarlo al mejor punto de venta posible, evitando así liquidar al personal y absorber la deuda. En tal virtud, se solicitó cambiar el proceso de liquidación por el de venta y la autorización respectiva para utilizar los 3 500 millones de pesos que Nutrimex tenía asignados presupuestalmente, en la planta de Zacoalco.

De inmediato se iniciaron los trabajos de restructuración de la planta, entre los que destacan: depuración y regularización de la contabilidad en general; la solución a un problema de suministro de energía, pues aun con todos los equipos y maquinaria instalados, la operación era parcial y se desarrollaba casi a nivel artesanal; la realización de obras de carácter civil y electrónico (laboratorios, oficinas, talleres y almacenes), así como la regularización del terreno, ya que la planta se encontraba en terrenos ejidales.

Cabe mencionar que para dar seguimiento a los avances del proyecto y para supervisar la asignación de recursos, se creó un comité de vigilancia que sesionó en más de diez ocasiones. Por su parte, la Unidad de Desincorporación asignó a un consejero delegado de tiempo completo para dichos propósitos.

La participación accionaria de Nutrimex Zacoalco se vendió en 1 800 millones de pesos en efectivo en julio de 1992, y el comprador absorbió 14 060 millones de pesos de la deuda de la empresa. Esta cifra es muy significativa, puesto que si los trabajos de restructuración no se hubieran realizado y la empresa se hubieraliquidado, se calcula que la pérdida para el gobierno federal podría haber sido de casi 4 000 millones de pesos a fines de 1990.

Revocación de procesos de venta

Como se verá más adelante, el proceso de venta de una empresa está integrado por diferentes etapas que deben llevarse a cabo estrictamente. Sin embargo, esto no garantiza, en algunos casos, que la entidad pueda ser vendida, debido sobre todo a que existen empresas con problemas de endeudamiento, equipo obsoleto y poca probabilidad de éxito que no crean interés entre los inversionistas e industriales, a pesar de las labores de promoción. Otra de las razones puede ser que aunque la entidad paraestatal posea viabilidad económica, el mercado esté muy deprimido o exista sobreoferta a nivel nacional o internacional del producto que esa compañía genera.

En estas circunstancias, las empresas atraviesan por varios procesos de licitación sin que se puedan obtener resultados favorables. En general, el límite máximo establecido son tres licitaciones y posteriormente la negociación con los posibles interesados; si esto no resulta, es necesario solicitar a la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento que se revoque el proceso de enajenación y que la paraestatal sea sometida a desincorporación vía liquidación. Afortunadamente fueron solamente algunas empresas las que se encontraron en esta situación, como Astilleros Unidos de Guaymas, Aceitera de Guerrero e Impulsora Guerrerense del Cocotero, Complejo Frutícola Cuenca del Papaloapan, Industrias de Agricultores, Petroquímica de México y Zincamex, entre otras.

Revisemos uno de estos casos. Astilleros Unidos de Guaymas era una empresa paraestatal subsidiaria de Astilleros Unidos, S. A. de C. V., dedicada a la construcción de embarcaciones hasta de 22 000 toneladas de peso muerto, así como a la reparación naval a flote. Este astillero se ubica en uno de los puertos más importantes del Pacífico mexicano, en el estado de Sonora.

El proceso de venta de este astillero atravesó por tres licitaciones, en virtud de que en las dos primeras no se presentaron ofertas y en la última sólo se interesó un postor.

La situación de la empresa era poco favorable. Su valor real era negativo, tenía cuentas incobrables, inventario obsoleto y una deuda enorme, de aproximadamente 60 000 millones de pesos.

En la tercera licitación de este astillero, y una vez que se formalizó la operación de venta de Astilleros Unidos de Veracruz, la única postura que se presentó, además de ser muy baja, involucraba condiciones inaceptables para el gobierno federal. En estas circunstancias, la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento dictaminó favorablemente la propuesta de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para cambiar el proceso de venta por el de liquidación.

ETAPAS DEL PROCESO DE ENAJENACIÓN

Cada empresa, activo o unidad industrial que se incorpora al proceso de venta tiene sus propias características y sus problemas individuales. Sus dimensiones no están siempre en relación directa con sus complejidades. Se han vendido empresas pequeñas que han requerido el diseño de un esquema específico de venta, la contratación de despachos de consultoría, la creación de comités con participación de diferentes secretarías; en fin, se han realizado todas las actividades que se consideraron necesarias, sin distinción del monto que se espera recibir por las ventas. No obstante lo anterior, todas las operaciones involucran en su privatización las mismas etapas que a continuación se describen.

Propuesta de la dependencia coordinadora

Ésta es la primera etapa en el proceso de desincorporación de cualquier entidad paraestatal, sin importar que su destino sea la venta, la liquidación, la extinción, la fusión o la transferencia. Consiste básicamente en la realización de un análisis profundo y detallado sobre una entidad no estratégica ni prioritaria. El resultado de este estudio le permitirá a la coordinadora del sector sugerir a la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamient: la alternativa de desincorporación más adecuada a través de la cual la entidad paraestatal dejará de formar parte del sector público.

La coordinadora de sector, que es una secretaría de Estado, es la responsable de elaborar esta propuesta, debido a que es el área del sector público que tiene el mejor conocimiento y la mayor información sobre las entidades que pertenecen a su coordinación. ¿Quién puede estar mejor informado sobre el funcionamiento y la problemática de un hotel que la Secretaría de Turismo, o de una empresa pesquera que la propia Secretaría de Pesca?

Como podemos apreciar, el papel que asume la coordinadora de sector es muy importante. De su propuesta de desincorporación y, desde luego, de la decisión de la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento, dependerá en gran medida el futuro de la empresa.

Las propuestas de desincorporación que emite la coordinadora sectorial parten de las condiciones específicas en las que se encuentra cada empresa; no obstante, podrían generalizarse algunos criterios, como son los siguientes:

1) Las entidades no estratégicas o prioritarias deberán ser desincorporadas.

2) De acuerdo con el punto anterior, el Estado podrá retirarse de sectores completos de la actividad económica como sucedió, por ejemplo, con la industria textil, la azucarera y la hotelera.

3) El sector público promoverá el desarrollo tecnológico en la industria mexicana para mantenerse a nivel competitivo en determinadas áreas. Muchas de las entidades paraestatales se ubicaban en ramas en las que se requería tecnología de punta; por lo tanto era importante abrir espacios a nuevos inversionistas privados con espíritu empresarial, dispuestos a incorporar constantemente el cambio tecnológico.

4) Según el caso, el Estado podrá desincorporar su participación minoritaria en una empresa, toda vez que no sea estratégica ni prioritaria o, por el contrario, podrá mantener temporalmente cierto porcentaje accionario en alguna otra, con el fin de promover y vigilar el desempeño de sus socios y asegurarse de que se cumplan cabalmente los compromisos de inversión.

5) Evitar la creación de monopolios. En la desincorporacíón de las empresas de algunos sectores es necesario establecer en los dictámenes que dicho proceso no deberá favorecer la integración de monopolios. En el caso de una venta es indispensable analizar detalladamente a los interesados potenciales y, si se considera necesario, establecer una precalificación de los posibles compradores, con el fin de propiciar una mayor competitividad del sector y evitar conductas monopólicas. Por ejemplo, cuando se decidió desincorporar por la vía de la venta la empresa Minera Carbonífera Río Escondido, S. A., la coordinadora sectorial sugirió "la conveniencia de que la enajenación de la empresa se realice evitando que la operación dé lugar a la constitución de grupos oligopólicos o monopólicos, toda vez que se deberá buscar la modernización de la misma y se motive una excelente imagen del sector".

No obstante lo anterior, en ciertas ocasiones las circunstancias de algunas empresas, así como el tipo de negocio en el que se encuentran, dificulta la conclusión inmediata del monopolio, haciendo necesario mantenerlo con carácter temporal, para alcanzar sus objetivos sociales. En el caso de Teléfonos de México era muy importante garantizar metas de crecimiento y de calidad de servicio. En este sentido, a través del título de concesión se establecieron los mecanismos de control para evitar que la empresa ejerciera su ventaja monopólica, y sólo se le concedió actividad monopólica en el servicio de larga distancia, por un lapso de seis años.

Uno de los casos más ilustrativos, en el que mejor se expresa en qué consiste la recomendación de la coordinadora de sector, es el de las empresas siderúrgicas Altos Hornos de México, S. A., y Siderúrgica Lázaro CárdenasLas Truchas, S. A.

La actividad de la industria siderúrgica en México no está catalogada por la Constitución mexicana como un área estratégica; sin embargo, tampoco se la consideró prioritaria porque el acero es un producto ampliamente disponible a precios competitivos en el mundo. Además, la producción de acero requiere la aplicación de grandes cantidades de recursos que el gobierno debe asignar a otras actividades en las que son imprescindibles.

El país vive actualmente circunstancias muy distintas. La época en la cual la producción de acero por capital en una nación era considerada como uno de los mejores indicadores del grado de su desarrollo ha quedado atrás. Actualmente, la generación de este producto sigue siendo útil en el desarrollo industrial, pero su oferta es abundante y el sector empresarial posee la capacidad suficiente y los recursos para asumir esta tarea. De igual forma, han ido cobrando importancia con el tiempo los sectores de servicios y las industrias ligeras, a costa de las industrias intensivas en acero, además del desarrollo de productos sustitutos como el aluminio y el plástico.

Mantener en México un sector siderúrgico moderno y competitivo, de acuerdo con los requerimientos que impone el contexto nacional e internacional, precisaría la aplicación de cuantiosos recursos. Para tener idea de lo que esto significa, es importante tener en cuenta lo siguiente: en 1989 se calculó que, si se llevaran a cabo todos los procesos de modernización que en esta industria se tenían planeados, se necesitarían más 6.0 billones de pesos. Esta cantidad equivaldría a tener el presupuesto suficiente para construir 315 hospitales, más de 300 000 espacios educativos, 160 000 viviendas de interés social o más de 4 000 kilómetros de carreteras.

En estas condiciones, los criterios que aplicó la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal, sector coordinador de AHMSA y Sicartsa, para proponer su desincorporación, vía venta, son a grandes rasgos los siguientes:

a) Incrementar la capacidad del Estado para atender las demandas sociales. Se consideró que en el caso de las empresas siderúrgicas se había concluido la etapa en la que la participación directa del Estado en la producción era prioritaria. No era ya necesaria para asegurar la disponibilidad de acero en el país ni para que se produjera internamente. Al desincorporar estas empresas, el sector público podría fortalecer sus finanzas a través de la disminución de los recursos públicos que ya no tendría que aplicar en esas entidades para su funcionamiento adecuado y su modernización, y podría utilizar este presupuesto en beneficio de las mayorías.

b) Asegurar las inversiones que demandaba la modernización del sector siderúrgico. Era importante que se incrementara la participación de los particulares para que se aplicaran nuevos recursos en este tipo de empresas, complementando las inversiones realizadas por el sector público hasta ese momento, y permitiendo que el proceso de modernización de ese sector no se rezagara.

c) Promover el desarrollo del sector siderúrgico nacional de acuerdo con los propósitos y condiciones del país. El retiro de la participación directa del Estado en las empresas AHMSA y Sicartsa le permitiría llevar a cabo con mayor eficacia las actividades necesarias para promover el desarrollo de ese sector. Entre otras se encuentran la inversión en infraestructura para facilitar la utilización de recursos minerales y la provisión adecuada de energéticos de uso intensivo.

Dictamen de la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento (CIGF)

La CIGF analiza la propuesta que le presenta la coordinadora de sector y, de acuerdo con la situación general en que encuentra la entidad paraestatal, el área de actividad en que se desarrolla, los antecedentes de su operación y los criterios y argumentos que le son puestos a su consideración, decide si es procedente la desincorporación y, en su caso, bajo qué procedimiento dejará de formar parte del sector público: liquidación, extinción, fusión, transferencia o venta.

Hasta este punto, se ha visto que los procedimientos de desincorporación pueden ser aplicados a cualquier entidad paraestatal. Las siguientes etapas que se describirán son exclusivas para las que serán sujetas a privatización.

Acuerdo de desincorporación

En el caso de que la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento decida que el destino de una empresa será la venta, es indispensable contar con el acuerdo del jefe del Ejecutivo federal, pues el marco jurídico establece que, cuando una entidad es creada por disposición del Ejecutivo, éste será el que autorice que deje de formar parte del sector público.15 Una vez que se cuenta con dicha aprobación, el secretario de Hacienda y Crédito Público, comunica este acuerdo al secretario de la coordinadora sectoriali y le informa que de acuerdo con las atribuciones de la Secretaría de Hacienda se procederá a designar una institución de crédito que colaborará en las actividades de enajenación.

Asimismo, en este acuerdo se especifica que la entidad sujeta a desincorporación vía venta se sectorizará en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Esta resectorización permite que esta dependencia presida el Consejo de Administración de la empresa paraestatal, generando así un mayor control sobre su funcionamiento y flujo de información, lo cual da lugar a que se agilice su privatización.

El dictamen de desincorporación de la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento para las siderúrgicas señala lo siguiente: "Procede la desincorporación de la administración pública federal, mediante la enajenación de la participación estatal en los capitales sociales de las empresas denominadas Altos Hornos de México, S. A. y Siderúrgica Lázaro CárdenasLas Truchas, S. A."

Designación de banco agente

La Unidad de Desincorporación, de acuerdo con sus funciones, designa en todos los casos a una institución de crédito en el país que fungirá como agente de venta del gobierno federal.

A pesar de que existen muchos bancos en México, la designación de la empresa a uno de ellos en particular no se dificulta porque se consideran criterios como los siguientes: la experiencia de la institución bancaria en el área específica en la que se desarrolla la entidad sujeta a venta; la ubicación geográfica de la entidad paraestatal y la presencia del banco en esa zona; la trayectoria con la que cuenta apoyando al gobierno en la venta de otras empresas; las dimensiones, el grado de especialización y las cargas de trabajo de sus áreas de ingeniería financiera, entre otros.

Un aspecto que se considera muy importante es que el banco agente seleccionado no sea acreedor de la empresa cuyas acciones se enajenarán. Tampoco se permite que éste apoye financieramente al adquiriente para comprar la empresa.

Por ejemplo, cuando se tomó la decisión de designar una institución de crédito que participara en las labores de evaluación, propalación y venta de empresas como Estructuras de Acero y Hierro y Acero del Norte, se consideró, desde luego, su ubicación geográfica y la presencia y fortaleza de un banco en la ciudad de Monterrey, cuyas características le permitieron y facilitaron su acercamiento a la empresa, para su evaluación, y a los compradores potenciales, para su negociación.

Estrategia de venta

Ésta es, sin duda alguna, una de las facetas más importantes y más delicadas en el proceso de enajenación. Del diseño de una estrategia de venta adecuada dependerá en gran medida la posibilidad de garantizar las mejores condiciones para el Estado.

Para llevar a cabo esta etapa, es un requisito indispensable tener un conocimiento profundo sobre todas las características de la empresa. Las variables más importantes que se han considerado para determinar una estrategia de venta son las siguientes:

1) Razón y objeto social.

2) Ubicación geográfica.

3) Estructura accionaria.

4) Aspectos tecnológicos, comerciales, financieros y laborales.

5) Características del mercado nacional e internacional.

6) Restricciones legales y reglamentarias.

7) Objetivos específicos, determinados en función de los lineamientos de política económica.

8) Efectos de la desincorporación sobre su rama de actividad.

9) Perspectivas económicas.

El banco agente y la Unidad de Desincorporación trabajan conjuntamente en este análisis y determinan cuál es la mejor estrategia que se debe instrumentar. A continuación, se presentan dos ejemplos de empresas que han requerido el diseño específico de esquemas de desincorporación vía enajenación que han sido definidos en la estrategia de venta.

Compañía Mexicana de Aviación, S. A. de C. V.

Para el desarrollo de cualquier país es importante contar con una infraestructura de transporte aéreo capaz de respaldar el crecimiento económico. Pero esto no significa que tenga que ser el Estado el responsable de financiar esta actividad, cuando solamente el 4% de la población mexicana, de más altos recursos, ha utilizado alguna vez este servicio, y únicamente el 1% lo hace frecuentemente. El sector aéreo, más que muchas otras áreas de nuestra economía, requiere cuantiosas inversiones para modernizarse y mantenerse a nivel competitivo.

La Compañía Mexicana de Aviación (CMA) es una de las líneas aéreas importantes de nuestro país, la más antigua de Latinoamérica y la cuarta que se creó en el mundo. Para que esta aerolínea pudiera hacer frente a las necesidades del futuro debería contar con los siguientes elementos:

1) Poseer la suficiente flota aérea. En 1989 se estimó que la demanda de transporte aéreo para todas las líneas en rutas nacionales en el año 2000 requería 120 aviones aproximadamente. Los aviones que constituían la flota de CMA tenían un promedio de edad avanzado y eran del tipo Boeing 727, que habían dejado de producirse. En estas circunstancias, debería comprarse o arrendarse un número significativo de aviones.

2) Superar problemas de todo tipo: financieros, laborales, de calidad de servicio, de productividad y de endeudamiento excesivo, entre otros.

3) Enfrentar de manera adecuada la disminución en la demanda de vuelos internacionales, que constituían el 60% de los ingresos de CMA, derivada de un mayor número de líneas aéreas competidoras, de mayor apertura, de mejores aviones y de operaciones más efectivas a menores costos, que fueron apareciendo en el país.

En estas condiciones, era necesario diseñar un esquema especial de venta mediante el cual el gobierno no tuviera que cubrir con sus propios recursos los requerimientos de inversión, pero que al mismo tiempo le permitiera desarrollar la línea aérea y obtener un precio justo por sus acciones.

Fue así como se llegó a instrumentar el mecanismo de aumento de capital. A través de este esquema, el gobierno federal no vendió su participación accionaria en la empresa, sino que solamente la redujo. Mediante un proceso de subasta pública se asoció, en forma temporal, con un grupo de inversionistas de reconocida capacidad para llevar a cabo los programas de inversión y de reconstrucción administrativa y tecnológica de la empresa.

Esta asociación se llevó a cabo a través de la constitución de una nueva empresa, a la cual se trasladaron las acciones de CMA y los recursos en efectivo del nuevo grupo. Asimismo, se invitó a los inversionistas minoritarios de CMA a que intercambiaran sus acciones por las de la nueva empresa, en proporción de una por una, es decir una acción de CMA por una acción de la nueva empresa.

Como resultado de lo anterior, el gobierno federal redujo su participación accionaria en la compañía, convirtiéndola en minoritaria y logrando de este modo desincorporar CMA como entidad paraestatal. Recordemos que las empresas minoritarias no se consideran paraestatales.

Uno de los aspectos más relevantes de este esquema consistió en que los recursos que aportó el grupo privado no fueron depositados en la Tesorería de la Federación, como sucede en todas las operaciones de venta, sino que fueron capitalizados en la empresa, con el objeto de dotarla del presupuesto necesario para impulsar su crecimiento.

Las bases de licitación señalaban los siguientes requisitos:

a) Que el nuevo grupo inversionista aportara 70 millones de dólares como mínimo, y que se quedara, por lo menos, con el 25% del capital social de la nueva empresa.

b) El gobierno se comprometía a conservar su participación en el capital de la línea aérea por un periodo de 3 años.

Cabe mencionar que en esta licitación el gobierno federal decidió limitar el capital extranjero al 49% de la participación del nuevo grupo de inversionistas.

Con una duración del proceso de tres años (desde que se dictaminó la enajenación hasta que se formalizó la operación) y de dos esfuerzos de desincorporación, con el esquema antes descrito, se privatizó la línea aérea en el mes de agosto de 1989 con un monto de 140 millones de dólares. Tres años después (septiembre de 1992), el gobierno federal vendió el 4% de su participación, equivalente a 11 795 011 acciones que, a un precio de 2.9851 dólares, generaron 109 412.9 millones de pesos.

Teléfonos de México, S. A. de C. V.

Teléfonos de México (Telmex) se ha concesionado para construir, operar y explotar una red de servicio telefónico a nivel nacional. Además mantiene la exclusividad en larga distancia tanto nacional como internacional, por un periodo de 6 años.

La crisis económica del inicio de la década de los ochenta impidió que el Estado proporcionara a Telmex los recursos necesarios para el mejoramiento y mantenimiento de un buen servicio. Este problema, aunado a una estructura de tarifas deteriorada, provocó que entre 1985 y 1989 el número de líneas creciera a una tasa inferior al 7% anual y que la calidad de servicio disminuyera, ocasionando que la densidad de líneas telefónicas por cada 100 habitantes fuera de únicamente 5.5.

Era evidente que la empresa telefónica necesitaba cuantiosos recursos económicos, que el gobierno no podía aplicar, pues se consideraba que las necesidades de crecimiento y modernización requerían una inversión de 10 mil millones de dólares en cinco años. En consecuencia, el 18 de septiembre de 1989 el presidente de la República anunció la decisión del gobierno federal de enajenar su participación accionaria, ajustándose a los siguientes objetivos:

• Mejorar radicalmente el servicio.

• Expandir en forma sostenida el sistema actual.

• Fortalecer la investigación y el desarrollo tecnológico.

• Garantizar los derechos de los trabajadores y darles participación en la empresa.

• Garantizar el control mayoritario de los mexicanos.

Para dar cumplimiento a estos objetivos, se diseñó un esquema de venta que incorporó aspectos relevantes en su proceso, como la restructuración de la empresa, la actualización del título de concesión y la modificación de la estructura del capital.