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1986 Exposición de Motivos de la Iniciativa del Código Federal Electoral. Miguel de la Madrid.

1986

 

C. Secretario de la H. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión;
Presente.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos define a la democracia no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino también como un sistema de vida, fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo.

El perfeccionamiento de la vida democrática, como mandato constitucional y como valor fundamental de la sociedad mexicana, reclama revisar y renovar permanentemente las normas y procedimientos que regulan la participación del pueblo en la vida política y la integración de la representación nacional para fortalecer y preservar la voluntad del electorado.

Apegado a estas normas y valores, he hecho de la democratización integral una de las orientaciones fundamentales de mi gobierno. Y me he empeñado en promoverla en todos los ámbitos de la vida nacional, con todos los instrumentos y recursos institucionales.

En mi toma de posesión me comprometí a revisar el estado que guarda la reforma política. Propuse así al Poder Revisor de la Constitución un nuevo texto del Artículo 115, a fin de impulsar la Reforma Municipal y modificaciones en las competencias municipales e integrar los ayuntamientos con la participación plural que propicia la representación proporcional.

Propuse al mismo órgano fortalecer al Poder Legislativo, y con la colaboración de este último se han implantado dos períodos anuales de sesiones, al inicio del primero, con la asistencia del Presidente de la República.

En mi último informe de gobierno expresé la convicción de que nuestro sistema, prácticas y procedimientos democráticos son perfectibles. Para escuchar opiniones de los diversos sectores de la población y para debatir nuestras propias concepciones a la luz pública, convoqué a una consulta popular que permitiera a la sociedad en su conjunto, exponer y debatir opciones de renovación.

En esta consulta, con la participación activa y corresponsable, partidos políticos, asociaciones políticas, organizaciones sociales, instituciones académicas y ciudadanos en general, en un amplio clima de libertad, discutieron de manera especial los temas relativos a la representación política, al sistema de partidos y su régimen de prerrogativas, a los procesos y órganos electorales, al padrón electoral y al contencioso electoral.

Sin pretender adoptar liberalmente las propuestas de partidos, instituciones, organizaciones y ciudadanos; por ser entre sí mutuamente contrapuestas, hemos hecho una amplia utilización de los materiales que se produjeron a lo largo de la consulta. La reforma que se propone responde a las principales preocupaciones de partidos y ciudadanos.

La democracia, como la define el Artículo 41, es la traducción de la soberanía popular en instituciones. Para concretarla es indispensable que la nación ejerza esta soberanía por conducto de los órganos de representación popular. Esto implica la creación de instancias, la precisión de facultades, la multiplicación de cauces y el perfeccionamiento de procesos y garantías para recabar eficazmente la voluntad del cuerpo electoral y realizar así la importante acción democrática que consiste en traducir los votos en eficacia gubernamental.

Por lo que respecta al sistema de representación, con esta fecha, he presentado la iniciativa de reforma constitucional que sirve de fundamento a la presente renovación política que planteo. Presento a la consideración de vuestra representación, con esta iniciativa un nuevo Código Electoral para que, una vez que sea aprobada la primera, se proceda a discurrió y en su caso a aprobarlo. En todo caso, se ha considerado necesario enviar los dos documentos juntos, dado que para comprender cabalmente la intención de la reforma constitucional, es indispensable conocer el propósito democratizador que en su conjunto anima a todas las innovaciones legales que se proponen.

Los sistemas electorales no pueden ser producto de la adopción de modelos ajenos. Son, por el contrario, natural resultado de la cultura, las prácticas, la experiencia y la manifestación de las fuerzas políticas de cada país y en cada momento de su historia. En tal virtud, el desarrollo y perfeccionamiento de los mecanismos electorales se fundamentan en tales prácticas y experiencias y sólo fundado en ellas se puede lograr su cambio, su transformación y su avance.

La iniciativa de reforma constitucional tiene como propósito fundamental fortalecer el pluralismo político ampliando los espacios de participación de los partidos políticos nacionales en la integración de esta H. Representación Popular.

El sistema de integración que propongo, confiere a los partidos políticos cargos de representación nacional de acuerdo con un mínimo que asegure su participación en la integración de la voluntad nacional de los partidos y mitiga la desproporción entre su votación obtenida y las curules asignadas consecuentemente.

El proyecto de reforma preserva el sistema electoral mixto con dominante mayoritario, toda vez que éste garantiza la formación de una mayoría eficaz y estable, y estimula, a la vez, la actividad y crecimiento de todos los partidos políticos.

La iniciativa de reforma constitucional propone un nuevo sistema contencioso electoral en el cual destaca de manera fundamental la creación de un Tribunal Electoral que como órgano imparcial y con plena autonomía para dictar sus fallos realizará funciones de control de la legalidad y regularidad del proceso electoral.

Las reformas constitucionales aludidas representan por sí mismas una propuesta de renovación en el sistema político mexicano.

La renovación política que hemos emprendido demanda, en consecuencia, revisar a fondo el proceso electoral que es la secuencia de actividades reguladas por la ley, que tienen como objetivo la preparación, desarrollo y vigilancia del ejercicio de la función electoral, así como la declaración y publicación de sus resultados. Con esta reforma se atienden las actuales demandas de una sociedad transformada por avances anteriores.

Este es el propósito de la iniciativa del nuevo Código Federal Electoral que sometemos a su elevada consideración.

Para alcanzar una representación que responda con fidelidad a la voluntad ciudadana y para el consiguiente enriquecimiento de la vida política son fundamentales las normas que regulan los procesos democráticos. No obstante, es preciso recalcar que no sólo corresponde al gobierno impulsar este desarrollo sino que en una medida importante su perfeccionamiento depende de los partidos políticos y de los ciudadanos.

Los procesos electorales por esta razón, han de constituir un permanente ejercicio democrático en todas sus partes; democracia al interior de los partidos; democracia en la lucha ideológica; democracia en la emisión del voto; democracia en el ejercicio de los mandatos que el pueblo haya conferido.

Es propósito de mi gobierno promover la más amplia participación popular en las elecciones y responsabilizarnos conjuntamente con sociedad y partidos en la legalidad y limpieza de los comicios. Para ello son precisos cambios cualitativos en la vida política; nuevas formas en nuestra vida democrática que se basen en una mayor participación de todos en los diversos aspectos de nuestra vida social; consolidar un nuevo estilo de relación entre gobernantes y gobernados basado en la comunicación y la consulta popular permanente; nuevas actitudes de los partidos políticos, de las asociaciones civiles, de los sindicatos; de las organizaciones campesinas y populares, para representar mejor los intereses sociales, articular sus demandas y orientar y organizar eficazmente su acción constructiva.

La iniciativa que hoy someto a la consideración del H. Congreso de la Unión, a través de esta Honorable Representación Nacional contiene un conjunto de respuestas que inciden en los órganos y procedimientos instituidos en la legislación electoral vigente. Constituyen cambios cualitativos; la derogación del procedimiento para la obtención del registro por un partido político condicionada a la votación; la modificación de la integración y funcionamiento de los organismos electorales; el cambio de la fecha de la jornada electoral de domingo a miércoles, declarada no laborable; la modificación de los procedimientos de cómputo, acortando considerablemente los períodos entre el día de la elección y el de la publicación de los resultados; el uso de una sola boleta para la elección de diputados de mayoría y de representación proporcional; la ampliación de las garantías de los partidos políticos y candidatos durante todas las etapas del proceso electoral; la ampliación de las prerrogativas de los partidos y el establecimiento de un sistema de financiamiento público para sus actividades; la creación de un Tribunal de lo Contencioso Electoral dotado de autonomía e imparcialidad para conocer y reparar toda irregularidad en las elecciones.

Las reformas propuestas representan una modificación de la mayoría de los 250 artículos de la Ley Electoral vigente y la adición de 113 nuevos, por lo que se propone a esta H. Representación un nuevo texto jurídico que, de manera clara y sistemática, regule y de coherencia y precisión a la renovación política electoral.

En 1977 se reguló por primera vez en forma sistemática en nuestro derecho electoral lo referente a los partidos políticos. Esta circunstancia condujo a abandonar la denominación de Ley Electoral, para introducir una nueva denominación, "Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales", que englobase todos los temas contenidos en la norma. Manteniéndonos en la misma línea de pensamiento y toda vez que se introduce a nuestro derecho electoral un Tribunal de lo Contencioso, la amplitud de las materias contenidas, hace aconsejable utilizar una nueva denominación, la de Código Electoral, puesto que este término define a un cuerpo de disposiciones referente a una rama del derecho; cuerpo que, integra sus diferentes materias.

Por otro lado, la denominación debe contener, de manera primaria, el ámbito espacial de validez y a continuación el ámbito material de validez; por lo mismo, propongo que se denomine Código Federal Electoral.

En su estructura, el Código Federal Electoral contiene ocho libros, divididos en títulos y capítulos, sistemáticos y específicos, con el propósito de proporcionar una mayor claridad al conocimiento y un más fácil acceso a las normas electorales para su aplicación.

Existe una secuencia entre los ocho libros del Código. Se regula el proceso electoral en orden cronológico y consecuente, desde el inicio hasta la calificación de la elección pasando por todas las etapas y actos que comprenden la preparación; desarrollo y vigilancia del proceso electoral. Haciendo del individuo el centro de imputación de obligaciones y derechos políticos.

Corresponde al libro primero la determinación del objeto y fin del cuerpo jurídico, con la definición de los derechos políticos. La tradición constitucional mexicana ha preservado en sus diversos cuerpos la idea de que es a partir del enunciado de los derechos individuales como se estructuran y fundamentan la comunidad política y sus órganos de poder. Esta consideración debe servir de apoyo a las normas que enuncian y definen los derechos políticos individuales. Integran el contenido del primer libro del Código Electoral, el enunciado y la definición de los derechos políticos, tales como el derecho al sufragio y la capacidad para ser electo y los requisitos de elegibilidad.

Destaca en este libro la respuesta a solicitudes reiteradas de legisladores locales y presidentes municipales de la República, de eliminar la inelegibilidad legal para candidaturas a diputados federales y senadores durante el período de su encargo.

El segundo libro está integrado por las normas reguladoras de las formas de organización política de los ciudadanos. En él destacan de manera predominante lo referente a los partidos políticos nacionales, se establecen las normas que regulan sus actividades como corresponsables en el proceso electoral, así como su constitución, registro y funcionamiento. El proyecto de reformas contempla, dentro del capítulo referente a las prerrogativas de los partidos políticos, la introducción de un sistema de financiamiento público complementario a los ingresos que obtengan tanto de sus afiliados y de sus organizaciones, como de las diversas actividades que ellos mismos desarrollen en ejercicio de las funciones que les son propias.

Toda vez que de acuerdo a nuestra Constitución los partidos políticos son entidades de interés público, considero importante que se les confiera mayor apoyo del Estado a efecto de que puedan realizar con mejores recursos su elevada función de contribuir a la integración de la voluntad nacional.

El financiamiento que se propone se basa en los principios de equidad y de justicia, toda vez que busca distribuir los recursos entre los partidos de manera proporcional a su fuerza política. La iniciativa, por lo mismo, se propone que la suma total que el Estado distribuirá entre los partidos políticos nacionales sea dividido en dos grandes partidas para que una de ellas se asigne de acuerdo al número de votos obtenidos por cada uno de ellos en la última elección federal y, la otra de acuerdo al número de curules que los mismos partidos hayan logrado en las mismas elecciones. A través de la combinación de estos dos elementos se configura un régimen de financiamiento público equitativo.

El libro tercero se refiere a las normas que estructuran el Registro Nacional de Electores. En este libro la reforma propone el establecimiento de organismos que permitan mayor participación y corresponsabilidad de partidos políticos y ciudadanos de las tareas de actualización del padrón electoral único, con el propósito de hacerlo más fidedigno, más confiable e inobjetable. Para conseguir tal propósito deberá emprender una tarea permanente de depuración y actualización.

En dicha tarea deberán ser partícipes los partidos políticos, principales actores del proceso electoral; para ello, se descentralizan las funciones del comité técnico y de vigilancia del Registro Nacional de Electores en las comisiones estatales de vigilancia y en los comités distritales de vigilancia; estos últimos de nueva creación. En todos estos organismos participan con un representante todos los partidos políticos. Estos organismos tendrán la función de depurar y actualizar el padrón electoral. Para ello deberán sesionar en forma regular una vez al mes durante períodos no electorales y dos veces al mes a partir del año anterior al de la elección, hasta la fecha de la entrega de las listas nominales definitivas.

Otra innovación en cuanto al padrón electoral consiste en efectuar su revisión anual obligatoria. En ella participarán los partidos políticos. Se amplían los plazos y las oportunidades para que ciudadanos y partidos políticos puedan solicitar la inclusión o exclusión de electores del padrón; para ello se exhibirán anticipadamente las listas básicas y complementarias; asimismo, serán entregadas las listas definitivas a los órganos electorales y a los partidos políticos con tres meses de anticipación al día de la elección.

Con objeto de perfeccionar el padrón electoral, la iniciativa propone recursos que el propio código establece para impugnar las decisiones de las delegaciones del Registro Nacional de Electores que, a juicio del ciudadano o partido político, pudieran lesionar sus derechos. Entre ellos destaca, el recurso de apelación que podrá interponerse ante el Tribunal de lo Contencioso Electoral en contra de las resoluciones del Registro.

Las normas que organizan el cuerpo electoral y a sus organismos determinan quiénes, cómo, cuándo y dónde participan en la integración de los órganos del poder del Estado. El proceso electoral, preparado, desarrollado y vigilado por los organismos electorales es el instrumento con el que se cumple con estos propósitos. Los organismos electorales se integran, con la representación del Estado, partidos políticos y ciudadanos. El Estado funge como responsable de la preparación, desarrollo y vigilancia de las elecciones, toda vez que éstas son de orden público y de interés general. El Estado cumple así una de sus más elementales funciones de tutela del interés general.

Los ciudadanos y los partidos políticos tienen la corresponsabilidad que la ley y la Constitución les señala, representan una parte de la sociedad, su presencia en la integración de los organismos electorales contribuye a dar forma al binomio fundamental del Estado: sociedad política y sociedad civil.

Del conjunto de normas reguladoras de los anteriores aspectos se ocupa el cuarto libro del Código Federal Electoral.

Uno de los aportes de este libro consiste en distinguir tres etapas del proceso electoral: la de los actos preparatorios de la elección, la de la jornada electoral y la de los aspectos posteriores a la elección.

Esta distinción permite establecer recursos para cada una de las etapas. El consentimiento tácito de su desenvolvimiento o las resoluciones que recaigan sobre los recursos que se hagan valer confieren carácter definitivo a la actividad que cumplen los organismos electorales durante cada una de las etapas.

El libro quinto del Código Federal Electoral, referido a la elección, reúne las normas que reglamentan los preceptos constitucionales por los que se aumenta la representación nacional de la Cámara de Diputados, en 100 diputados más, electos por el principio de representación proporcional. Se enuncian los principios para la asignación de los diputados por este principio y se precisa la fórmula electoral para esa misma asignación.

El sistema que se propone, a partir de los preceptos constitucionales, tiene el propósito de crear una Cámara de Diputados integrada con el número de diputados de los partidos políticos que corresponda al porcentaje de la votación obtenida. De esta manera la integración de la Cámara será una expresión más fiel de la voluntad nacional; y será a la vez representativa de las diversas corrientes políticas e ideológicas que conforman nuestra realidad política y que nuestro pluralismo político democrático determina.

Además, los actos preparatorios de la elección se encuentran regulados en este libro, partiendo del principio democrático elemental de la corresponsabilidad de los partidos en la preparación y desarrollo del proceso electoral.

El Código establece normas para facilitar a los partidos políticos el registro de sus candidatos, de sus representantes ante los organismos electorales, y determinan corresponsabilidades a cargo de los partidos políticos cuyo cumplimiento deberá confirmar la naturaleza de entidades de interés público que les ha conferido nuestra Constitución Política.

Destaca dentro de las responsabilidades asignadas en el Código a los partidos políticos el derecho para proponer a los ciudadanos que fungirán como escrutadores en las mesas directivas de las casillas. El fiel desempeño de esos ciudadanos en la función primordial de recibir, conjuntamente con el presidente y secretario de la casilla los votos de los electores, será demostrativo de que nuestras instituciones democráticas se fundamentan en la responsabilidad, capacidad y honorabilidad de los miles de ciudadanos que integran las mesas directivas de las casillas en las elecciones federales.

Este libro también confiere el ejercicio de las funciones que corresponden a los representantes de los partidos políticos y candidatos, un conjunto de enunciados que garantizan plenamente su función, que se complementa al señalar a las autoridades la obligación de otorgarles las facilidades para el cabal cumplimiento de sus funciones.

En este libro se establecen también garantías para el adecuado funcionamiento de las mesas directivas de casilla, desde su instalación hasta su clausura. Para asegurar su integración y funcionamiento y la garantía del respecto al sufragio, en él se determinan procedimientos más claros y con tiempos más amplios.

Finalmente, en todas las etapas para la integración de las mesas directivas de casilla se han previsto medios de impugnación, con el propósito de contribuir al establecimiento de procedimientos que aseguren transparencia y legitimidad al proceso.

El libro sexto del Código Federal Electoral sistematiza las diversas etapas que constituyen el cómputo de una elección. Las normas que contiene definen en su orden de ejecución las operaciones de cómputo distrital, cómputo de entidad federativa en la elección de senadores y cómputo de circunscripción plurinominal, de tal manera que los organismos electorales realicen estas operaciones con base en normas claras que resulten en el conocimiento fiel y oportuno de los resultados de la elección.

El establecimiento de procedimientos que permitan conocer en términos breves el resultado de la elección ha sido propósito principal de este aspecto del proceso electoral. Para ello, se han acortado los términos entre la elección y los cómputos, y se ha establecido la obligación a los presidentes de los organismos electorales de dar información pública de los resultados electorales preliminares, tan pronto como éstos vayan llegando a los propios organismos.

El libro séptimo agrupa sistemáticamente el conjunto de recursos que los ciudadanos, los partidos políticos y sus representantes, tienen derecho interponer contra actos o resoluciones que consideren violatorios de sus derechos electorales, recursos que serán resueltos por un Tribunal de los Contencioso Electoral. Este Tribunal de nueva creación en nuestras prácticas electorales constituirá un elemento más que garantice a ciudadanos y partidos políticos el cumplimiento de las normas electorales. Su creación y su función en los procesos electorales responde al propósito de aumentar las medidas que hagan de los procesos electorales además de procesos políticos, procesos regidos por el derecho. El tribunal dotado de plena autonomía será competente para determinar la legalidad y cumplimiento de los procesos y la observancia de las normas electorales. La simplicidad de los recursos y su tramitación y resolución aumentarán las garantías de legalidad en los procesos electorales.

El libro octavo está dedicado a la integración y funciones de este tribunal. Los magistrados que lo integrarán serán designados por el Congreso de la Unión a propuesta de los partidos políticos nacionales. Este procedimiento de integración permitirá, dentro de los límites razonables de participación, que sean los mismos partidos políticos quienes hagan las propuestas para designar a los magistrados de ese tribunal. El sistema constituirá una garantía más de imparcialidad en la administración de la justicia electoral.

Consolidar a la democracia, avanzar en ella, perfeccionarla, es acción que se funda en el consenso mayoritario y se refleja en la creación de nuevos instrumentos legales. En los momentos en que el país se transforma, la democracia mexicana requiere también ensancharse y permitir nuevas y mejores forma de expresión.

México es producto de su historia, nuestras instituciones políticas tienen sus antecedentes en nuestras luchas libertarias. Nuestra filosofía política es síntesis de nuestra cultura, tradiciones, geografía, de nuestros valores y de nuestra convicción de ser libres e independientes. Nuestras leyes no se establecen para el día de hoy, no legislamos por moda o para unos cuantos. Nuestras instituciones jurídicas toman en cuenta el desarrollo histórico de México y la perspectiva de su proyecto nacional.

La renovación política electoral producirá cambios cualitativos en el sistema político mexicano. A la renovación política electoral deberá suceder la renovación de todas las manifestaciones democráticas del país.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Código Federal Electoral México. Comisión Federal Electoral. 1987.