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1986 Exposición de Motivos de la iniciativa de reformas constitucionales que dieron origen al Código Federal Electoral. Miguel de la Madrid Hurtado.

Noviembre 3 de 1986

 

Iniciamos hoy un nuevo avance en la marcha del pueblo mexicano por la democracia. La democracia es el hilo conductor de la historia del pueblo de México. Constituye la idea política central en la que se expresa la lucha por la independencia nacional. Los hombres de la independencia concibieron una sociedad libre, conformada por hombres iguales y gobernada por ellos; concibieron, demandaron y conquistaron un régimen democrático. La democracia es el valor por el que lucharon los hombres del liberalismo, al reafirmar el ideal de una república liberal, independiente, regida por el derecho, capaz de acoger y realizar las vocaciones de ciudadanos libres, iguales, prósperos, protegidos por la ley. La democracia es la bandera que inspira la lucha de los hombres de la revolución, por el sufragio efectivo, la no reelección, la libertad, la justicia social, y el desarrollo independiente.

La democracia, valor consagrado en nuestra Constitución, encarnado en nuestras instituciones, reiterado en nuestros planes y programas de desarrollo y presente en nuestra acción cotidiana, es el sistema de vida que ha alentado el progreso del México contemporáneo. La democracia sintetiza hoy el consenso entre los mexicanos, su preservación, su  perfeccionamiento impulsa la construcción del México renovado que nos hemos propuesto alcanzar.

Nuestras instituciones son legítimas porque dimanan de la voluntad histórica del pueblo y están apoyadas por el mandato popular Al mismo tiempo, la democracia que nos rige ha acogido la expresión de todas las voces, ha permitido el juego de los contrarios y ha alcanzado sucesivas metas, renovado los puntos de partida, las magnitudes y directrices del mandato del pueblo.

Como resultado de nuestro gran movimiento social de 1910 y de la Constitución que lo culminó y consolidó, nuestra noción de democracia es una noción ensanchada y dinámica; es una noción de democracia integral, de alcance económico, social y político. Consagra el derecho de todos los mexicanos a recibir atención en las demandas fundamentales de su existencia. Se expresan en ella los contenidos concretos del derecho a la educación y a la cultura, a la salud, a la vivienda, al trabajo, al bienestar, a una vida de calidad para todos los mexicanos. Se expresa en ella también el legítimo ideal de participación en los asuntos de la comunidad, de la localidad, en la organización productiva, sea ejidal, cooperativa o mercantil; en la asociación gremial, en el campo de trabajo y en medio de convivencia.

Naturalmente, la democracia afirma, también, la soberanía del pueblo; el derecho de los mexicanos a gobernarse, a contar con instituciones electorales, a designar y remover a sus autoridades; en fin, a controlar el acceso al poder público.

Consecuentemente, nuestra idea de democracia es muy amplia; expresa un proyecto de organización nacional, es un principio cualitativo y cuantitativo. Avanzar en la democracia es adelantar en el fortalecimiento de la patria y en la condición de sus hombres. Por esta razón, nuestra Constitución consagra a la democracia como una estructura jurídica, como un régimen político y como un sistema de vida en constante perfeccionamiento.

Por consiguiente, la democracia ha sido el instrumento fundamental con el que ha contado la Nación Mexicana para integrarse como república soberana, para articular a todos los grupos sociales que la componen, para incorporar todos los rincones culturales y geográficos del país a la corriente fundamental de la historia del pueblo de México, para definir y emprender las grandes tareas nacionales, para proponerse y alcanzar progresivas conquistas en el mejoramiento económico, social y político de los mexicanos.

La democracia ha transformado a México, han transcurrido casi siete décadas desde que fue promulgada nuestra Constitución Política, el 5 de febrero de 1917. Durante ese lapso, inspirado en sus mandatos y armado con las instituciones de nuestra democracia, el pueblo de México ha obtenido decisivas conquistas económicas, políticas y sociales.

La democratización del campo mexicano permitió la transformación de la organización agraria que ha hecho posible animar y sostener el crecimiento económico de la nación, alimentar al pueblo, y modernizar el campo, gracias a ellas, hemos realizado una profunda reforma agraria, eliminado las viejas formas de explotación fundadas en la servidumbre de cuatro quintas partes de la población y estableciendo un régimen complejo de producción al que concurren las comunidades agrícolas, los ejidos, los colonos, los pequeños propietarios y trabajadores agrícolas dotados de organizaciones propias y eficaces para la promoción y defensa de sus intereses.

En 1917 la producción manufacturera era prácticamente inexistente y las industrias extractivas estaban casi en su totalidad en manos extranjeras. El nivel de vida de los mexicanos era inaceptable. Al proponer las tareas de nuestra democracia, distribuir equitativamente la riqueza, lograr el desarrollo equilibrado del país y mejorar las condiciones de vida de la población rural y urbana, la Constitución reorientó el esfuerzo de los mexicanos. Con el impulso de las fuerzas productivas y de las organizaciones obreras; con la conquista de los derechos sociales, respuesta auténtica a las aspiraciones populares al progreso, hemos pasado de ser una economía primaria, rural y minera, a ser una economía industrial de modernización.

Hoy México es la décima cuarta estructura industrial del mundo; cuenta con una economía nacional, mixta, moderna y con una sólida infraestructura. Nos preparamos a establecer los fundamentos de nuestra estructura productiva para el siglo XXI, impulsando cambios estructurales, apoyando la adaptación de nuestras empresas al mercado internacional, estimulando la modernización industrial.

La democracia como sistema de vida implica la educación, la salud, el bienestar, el mejoramiento del pueblo. El resultado del gran esfuerzo que por alcanzarla emprendió el pueblo de México es ilustrado por indicadores sociales decisivos: el número de analfabetas pasó en estas siete décadas del 79 al 11 por ciento; la esperanza de vida de los mexicanos pasó, en el mismo lapso, de los 31 a los 68 años; la población urbana pasa de ser el 27 al 66 por ciento; finalmente el ingreso per cápita se cuadruplicó en términos reales. Mientras tanto, durante el mismo periodo, la población mexicana se quintuplicó.

La democracia se ha expresado en todos los ámbitos y ha modificado profundamente las condiciones de su propio ejercicio.

En 1920, uno de cada 1, 600 mexicanos tenía acceso a la enseñanza media superior o a la enseñanza superior; hoy lo tiene uno de cada 15 mexicanos. México cuenta con un índice de población profesionalmente capacitada sin paralelo con el de hace 70 años.

En virtud de este proceso, se ha modificado el mapa demográfico de México. Hoy somos una sociedad urbana, las condiciones generales de vida, los medios de comunicación, la prensa, se traduce en la existencia de una ciudadanía, más informada, participante, capacitada, decidida a conquistar nuevas y más dilatadas dimensiones democráticas.

En el campo de la vida política las modificaciones han sido igualmente profundas. En las elecciones de 1916 participaron 18 mil 827 mexicanos. En 1982 el número de votantes se elevó a 22. 5 millones. El país no contaba hace 70 años ni con instituciones electorales ni con un sistema de partidos. La transmisión del poder generó agudos conflictos, a partir de 1910, en todas las elecciones federales hasta la de 1934.

El electorado mexicano ha sido ampliado, merced a las reformas que incorporan con plenos derechos ciudadanos a las mujeres, en 1953, y a los jóvenes en 1970 y 1973. Los electores crecen así, de 2. 5 millones, inscritos en el padrón de 1946 a 22. 5 millones, inscritos en el padrón de 1982. Se ha recorrido, igualmente un largo trecho en el registro de ciudadanos, a partir de los Consejos de Listas Electorales, hasta la creación del Registro Nacional de Electores, actualmente a cargo del padrón electoral.

Nuestro sistema de representación se ha modificado también, para enriquecer la representación nacional. Partimos de un sistema mayoritario. En 1963 se establece el primer sistema mixto mediante diputados federales de partidos; sistema que se amplía en 1973, y se sustituye, en 1977 por el sistema mixto de representación proporcional con dominante mayoritario, para integrar la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, las legislaturas locales y los ayuntamientos de los municipios más poblados. La aplicación de este sistema, actualmente en vigor, se amplía en 1982 a la integración de los ayuntamientos de todos los municipios del país. Gracias a estas reformas hoy cuentan con el beneficio de una integración plural, además de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados, todos los ayuntamientos del país, al participar en su integración, respectivamente, 100 diputados federales, 169 diputados locales y 1416 regidores de representación proporcional. Contamos con un sistema plural de partidos a cuya integración concurren nueve partidos políticos nacionales que representan con una amplitud sin precedentes la diversidad de fuerzas y corrientes nacionales.

Los organismos y procedimientos electorales que aseguran la eficacia del voto han sido objeto de un largo proceso de perfeccionamiento. Los partidos políticos son reconocidos con la ley de 1946 que los incorpora a la organización y vigilancia del ejercicio comicial y su corresponsabilidad es ampliada sucesivamente, en las leyes de 1951, 1963, 1973 y 1977. Hoy el funcionamiento de los organismos electorales reclama para integrarlos, la movilización de cerca de medio millón de mexicanos; además, más de medio millón de mexicanos concurrieron en los últimos comicios federales a asegurar la representación de partidos y candidatos.

Los partidos políticos nacionales constituyen uno de los más importantes sujetos del desarrollo electoral. La ley reconoce por primera vez en 1946 al incorporarlos a la Comisión Federal de Vigilancia Electoral, y les confiere diversas exenciones desde 1963. Los partidos políticos nacionales son sujetos de prerrogativas, establecidas sistemáticamente a partir de 1973, y ampliadas progresivamente desde entonces. Desde 1977 son constitucional-mente reconocidos con el carácter de entidades de interés público. Son ellos, además, el objetivo fundamental de las reformas de 1963 y 1973, relacionadas con los diputados de partido y las de 1977 y 1982, relacionadas con los diputados de representación proporcional. Desde 1977, el reconocimiento a los partidos políticos deja de ser una facultad administrativa y se convierte en una atribución de la Comisión Federal Electoral.

Así, de conformidad con el mandato constitucional, nuestra democracia ha sido dinámica, se ha perfeccionado sin reposo. Las elecciones federales más recientes acreditan que este proceso ha venido madurando, que los partidos políticos contienden con una creciente vocación gubernamental a disputar los cargos representativos y que auténticamente promueven la participación del pueblo en la vida democrática del país. La intensa lucha electoral no revela una situación de crisis política; acredita al contrario, el éxito del esfuerzo democratizador que el pueblo de México ha sustentado durante un largo periodo de su historia y pone de relieve la solidez de nuestro sistema pluripartidista.

En suma, desde el punto de vista social, económico y político, el pueblo de México ha generado una nueva realidad, un nuevo punto de partida para proponerse nuevas metas. El avance de nuestro proyecto nacional reclama consecuentemente, cambios profundos, ajustes y adaptaciones y también transformaciones cualitativas, renovaciones fundamentales, este es el sentido de la renovación nacional a la que he convocado al pueblo de México.

Renovar las instituciones políticas, económicas y sociales es la condición para adaptarlas a la nueva realidad que nuestras propias instituciones nos han permitido conquistar y para proyectarlas hacia el alcance de nuevas metas. El sentido profundo de la renovación nacional y, en el área de la vida política, la razón de la democratización integral es ese: contar con el andamiaje político e institucional que nos permita absorber plenamente nuestra condición de sociedad moderna y transcurrir pacíficamente en esta etapa de profundas transformaciones estructurales que hemos emprendido.

Nuestra democracia ha seguido persistente el camino original que ha trazado nuestra historia. Hoy contamos con instituciones, con tradiciones y con expectativas de raigambre democrática.

En su sentido más moderno, la democracia es no solamente el Gobierno de la mayoría; es también la protección a la minoría, el juego auténtico jurídicamente tutelado entre una y otra, para permitir a la minoría aspirar eficazmente a hacerse mayoría y a la mayoría, efectivamente ejercer las atribuciones y servir las responsabilidades del poder público. Ni la impotencia de la minoría ni la parálisis de la mayoría, responde a una auténtica democracia, esta es; antes bien, juego entre contrarios reconciliados periódicamente como resultado de una voluntad popular eficaz.

A través de las instituciones y los procesos electorales, la democracia política aspira a ser un régimen de participación, de seguridad, de equidad y eficacia para el acceso del poder público y para su ejercicio. La voluntad y el compromiso histórico de los gobiernos de la revolución ha hecho posible acrecentar los espacios de acción política de los individuos y de las organizaciones, a través de las instituciones y los procesos electorales, además para alentar la participación ciudadana ha sido conveniente de una manera sostenida, incrementar representación y representatividad política, asegurar la confiabilidad en el resultado de las elecciones, así como instituir un juicio imparcial y especializado en el desahogo de los recursos del contencioso electoral.

Desde mi campaña, en la que solicité el voto del electorado para acceder a la Presidencia de la República, escuché la legítima demanda de los ciudadanos para que profundizáramos todos, Gobierno y partidos, sociedad civil y Estado, en el proceso de la reforma política y la consiguiente renovación de la democracia electoral.

Al tomar posesión de la Presidencia de la República afirmé que haríamos "cambios cualitativos a nuestra vida democrática"; que transitaríamos "con decisión y sin temor hacia niveles superiores de participación popular". Indiqué que "el Estado de la sociedad organizada, no forma parte separada de su contenido"; afirmé "estamos comprometidos a trabajar por la democratización integral que define nuestra Constitución. Fortaleceremos la división de poderes, el federalismo y el municipio libre. Respetaremos el pluralismo y todas las formas de asociación política, y atenderemos a la opinión Pública y a sus medios, con responsabilidad y libertad". Asumí el compromiso de convocar "a un debate público para analizar el estado que guardan el proceso de reforma política, la función e integración del Senado de la República, la participación ciudadana en el Gobierno del Distrito Federa] y la reforma judicial". Me comprometí igualmente, a mantener "viva y dinámica la democracia en México".

El poder revisor de la Constitución aprobó la iniciativa de reforma al artículo 115 Constitucional que propuse al inicio de mi gobierno, reforma promulgada el 5 de febrero de 1983. A partir de entonces hemos satisfecho una de las más prolongadas y más justas aspiraciones de democratización del pueblo de México, reintegrando a los municipios recursos y facultades que les son propios, ensanchando el espacio de participación de los partidos políticos nacionales hasta el último rincón del país y llevando a cabo la reforma municipal.

El mismo poder aprobó y decretó el pasado 19 de marzo, la iniciativa de reformas a los artículos 65, 66 y 69 Constitucionales, que instituyen dos periodos anuales de sesiones del Congreso de la Unión; el primero a partir del lo. de noviembre y el segundo a partir del 15 de abril de cada año. Consecuentemente, la asistencia del Presidente de la República a la apertura de sesiones ordinarias del Congreso y la presentación del informe anual, se trasladó al lo. de noviembre de cada año. Estas reformas darán mayor vigor, profundidad y continuidad al proceso legislativo y reducirán a solo un mes del periodo que transcurre entre el último informe del Gobierno del Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, y la toma de posesión del presidente electo.

En mi IV Informe de Gobierno expresé al Congreso de la Unión que "nuestros procesos electorales son perfectibles", que debemos "avanzar lo más posible sin pretender que nuestra historia comienza o acaba ahora". En esa ocasión afirmé: " contamos con procedimientos políticos y jurídicos que aún siendo perfectibles nos permiten dirimir nuestras diferencias. La democracia se inicia como ejercicio político en el diálogo, la negociación y la solución ordena de conflictos; transcurre por el sistema de partidos y debe alcanzar las bases de nuestra organización social. Tanto la sociedad como el Gobierno estamos por una autoridad fundada en el derecho, al servicio de la democracia. No queremos derecho sin democracia, ni democracia al margen de la ley. Debemos seguir perfeccionando nuestro sistema político con el poder fundado en el consenso de la mayoría, con el respeto y garantía de las libertades y construyendo un orden social justo en beneficio del pueblo".

El 17 de junio pasado expedí un acuerdo por el que convoqué a los partidos políticos, a las asociaciones políticas nacionales, a las organizaciones sociales, a las instituciones académicas y a los ciudadanos en general, a participar en audiencias públicas de consulta sobre la renovación política electoral y la participación en el gobierno del Distrito Federal. Dieciséis audiencias en el Distrito Federal y cuatro regionales, recogieron múltiples planteamientos reflexivos, concretos, plurales y contrastados.

Las sesiones públicas, ampliamente difundidas por los medios de comunicación, fueron el marco para la exposición, en un ambiente de plena libertad, de tesis y propuestas necesariamente matizadas por las convicciones ideológicas, o la militancia partidista de los ponentes. El rasgo común de la consulta fue el deseo de los participantes de darle a nuestra democracia política electoral instrumentos de modernización y eficacia que aseguren la expresión justa de la voluntad general, la vigencia del régimen representativo, el respeto del pluralismo ideológico, la conformación de un régimen en el que todos los partidos disfruten de oportunidades iguales, y el perfeccionamiento de los mecanismos electorales para asegurar la autenticidad del sufragio, la representatividad del voto, la confiabilidad de la elección y, como consecuencia, la eficacia del Gobierno en el que el pueblo, con su voto, conforman la mayoría y ésta gobierna con el concurso de las minorías, dotando a la República de una voluntad clara y eficaz.

Son los anteriores aspectos los que, de manera más recurrente, abordaron y debatieron los participantes. La teoría política y electoral, el derecho constitucional, la sociología de los partidos, el análisis comparado y los principios ideológicos e intereses políticos de los sustentantes fueron invocados en torno a cada aspecto de la consulta. Como resultado, pudieron sistematizar se demanda, reservas e impugnaciones, lo mismo que reafirmaciones y defensas. Las múltiples sugerencias enriquecieron las alternativas de modificaciones y advirtieron sobre la necesidad de perfeccionar algunas prácticas y normas, para que sean más eficaces, prácticas y normas que son piezas aisladas de un engranaje que, en su conjunto, ha resultado satisfactorio para alentar el ejercicio pleno de los derechos políticos, la expresión de la voluntad general y la integración de la representación nacional.

Dichas propuestas hicieron patente, al mismo tiempo, la voluntad política de renovación que inspira la consulta y la existencia ya de verdaderas tradiciones y estilos democráticos propios de México. Quedó claro en el desarrollo de la consulta, que la exigencia mayoritaria y el espíritu de renovación política, se reunían en un punto de convergencia: la voluntad de renovar nuestro sistema y no la de abandonarlo sustituyéndolo por otro.

Adicionalmente, en un juego de opuestos que hablan de la realidad de los procedimientos democráticos para arribar a mejores formas de participación política electoral, las múltiples propuestas dieron lugar a un trabajo arduo y abierto de deliberación y concertación, o de redefinición. En este sentido, el consenso democrático es la aceptación mutua de los contrarios, el reconocimiento de sus respectivos derechos y de los límites que a la calidad de sus demandas impone la cantidad de su representación.

Hoy someto a esta representación una reforma constitucional cuyo propósito es sentar en el texto de nuestro pacto federal, las bases constitucionales de una renovación electoral integral que mantenga perfecciones y fortalezca nuestro sistema mixto de representación; que unifique los procedimientos de autocalificación electoral confiados a las cámaras; que enfatice y traduzca en nuevos instrumentos concretos de acción la corresponsabilidad que en el proceso electoral pertenece a la sociedad entera; partidos, asociaciones, ciudadanos y Gobierno; en fin que instituya un sistema adecuado de planeamiento y solución de las diferencias que correspondan al contencioso electoral.

Con fundamento en estas nuevas bases constitucionales, si el poder constituyente permanente las instituye en una iniciativa complementaria, propongo a ese Honorable Congreso, un Código Federal Electoral, cuyo propósito es precisamente el perfeccionamiento de los procedimientos electorales para fortalecer mecanismos y órganos de preparación, desarrollo y cómputo electoral; y para eliminar cualquier traba que impida la recepción diáfana y eficaz de la voluntad ciudadana.

El Gobierno de la República comparte la demanda de que el pluripartidismo se mantenga como la expresión democrática más eficaz del régimen político mexicano y se procure vigorizar la vida y participación de las organizaciones políticas en la contienda por el ejercicio del poder público.

El primer requisito para cumplir este propósito, estriba en acrecentar las oportunidades de representación de los partidos minoritarios, sin detrimento de mecanismos que aseguren, como resultado de la expresión electoral, la conformación de una clara y firme mayoría, en el órgano político representativo por excelencia, que es la Cámara de Diputados. De ahí la necesidad de establecer un mecanismo ágil, flexible y eficaz, que elimine los riesgos tanto de sobrerrepresentación de las mayorías, como de pulverización de la voluntad popular; riesgos que resultan de los aspectos negativos sea de la representación mayoritaria, sea de la representación proporcional pura.

Responder a esta cuestión inspiró las reformas de 1963, 1973 y 1977 ya descritas. El sistema mixto que introdujeron con diversas variantes resultó, en este orden, satisfactorio. El pluralismo político de la sociedad mexicana requirió de la transformación de su sistema de representación para enriquecer, con el principio de representación proporcional, la base fundamental de su sistema mayoritario, mitigando las desventajas de ambos. El resultado de la combinación de ambos principios, en un sistema mixto con dominante mayoritario, tuvo su expresión constitucional en 1977, con la reforma a los artículos 52, 53 y 54 de la Carta Magna.

El sistema electoral vigente, mixto con dominante mayoritario, combina los aspectos positivos de ambos sistemas; por un lado, mantiene la sencillez y la claridad del sistema de mayoría, lo hace más accesible para el electorado; por ello, permite al elector un mayor y mejor conocimiento de las alternativas que los partidos políticos le ofrecen; hace posible la identificación entre representantes y representados y una mayor vinculación y responsabilidad del representante popular ante sus electores; por otro lado, gracias al principio de representación proporcional, logra la participación equilibrada de las minorías preserva su identidad y su derecho a integrar la representación nacional y evitar los excesos de un sistema mayoritario puro. Al conferir a las minorías una base de representación las sustenta e impulsa, al mismo tiempo que les preserva el acceso al marco de mecanismo y posibilidades para convertirse en mayoría.

Las reformas hoy propuestas mantienen el sistema electoral mixto que permite la integración de una mayoría efectiva para que opere un Gobierno estable y eficaz, sin que se produzca una distorsión extrema entre el porcentaje de votos sufragados y el de curules obtenidas; de la misma manera, hace posible la representación de corriente políticas nacionales, sin que se dé lugar a la dispersión de la voluntad popular, o a la polarización de fuerzas políticas.

Se propone mantener el sistema mixto de integración de la Cámara de Diputados, preservándose el principio de mayoría relativa, con los 300 diputados que hoy son elegidos de acuerdo con él; e incrementar de 100 a 200 el número de diputados que deban de ser elegidos por el principio de representación proporcional. Crecerá la Cámara en dimensión, pero también en representatividad, favoreciendo de diversas maneras a todos los partidos que la conforman y, en especial, a los minoritarios pues no sólo ganarán espacio político en el ámbito de la nación, sino también en el de todas las regiones de la República y en el propio seno camaral, cuyos trabajos legislativos y parlamentarios se verán enriquecidos con la presencia realzada de diputados de todas las corrientes ideológicas.

Esta reforma, de ser aprobada por el H. Poder Revisor de la Constitución, al que convoco por el honorable conducto de ustedes, fortalecerá el pluralismo político mexicano al ampliar los espacios de participación de los partidos minoritarios en el integración de la Cámara de Diputados, tanto en números absolutos como en números relativos de curules.

Para garantizar este incremento, el artículo 54 que se propone establecer qué mayoría no podrá alcanzar más de 350 curules, lo que representa el 70 por ciento del total de la misma. Esto significa que los partidos minoritarios aumentarán su presencia política en la Cámara cuando menos con 50 diputados. Consecuentemente, siempre les corresponderá como el mínimo el 30 por ciento de la integración total de la Cámara, es decir, 150 diputados.

Un objetivo básico de la iniciativa, por cuanto hace a la integración de la Cámara de Diputados, consiste en acotar a la mayoría con un límite autoimpuesto, lo que, desde la perspectiva de la minoría, constituye una garantía mínima de representación, la modificación cuantitativa, introduce múltiples cambios cualitativos. Por una parte, el espacio mínimo que se reserva en beneficio de la minoría es equivalente al 30 por ciento, en vez del 25 por ciento vigente. Por otra parte, en virtud de la operación de un sistema de reglas tendientes a equilibrar la representación, de hecho este espacio es un punto de partida enmarcando en un sistema flexible que podrá dilatarlo, para las minorías, hasta la mitad menos una de las curules en disputa.

Con este propósito se establece un mecanismo para que la representación del partido mayoritario corresponda al porcentaje que obtenga en la votación. Se evita así la sobrerrepresentación del partido mayoritario y se reduce la distorsión que normalmente produce un sistema de mayoría.

Consecuentemente, sin que se vulnere la necesaria conformación de una representación de los partidos mayoritaria, se atemperan los efectos que produce el sistema actual, por lo que hace a la sobrerrepresentación.

Adicionalmente al incremento de la representación de los partidos minoritarios, en el sistema de representación proporcional se admitirá la participación del partido mayoritario, aunque de una manera limitada, así, sin desplazar a las minorías de los espacios políticos que se les reservan, se fortalece el sistema de representación proporcional, transformándolo en una auténtica vía alterna de acceso a la Cámara abierta a todos los partidos. Consecuentemente, la representación proporcional cobra la dimensión de una verdadera contienda, deja de ser un enclave para las minorías, y elimina el extremo de que el partido mayoritario participe ficticia e inútilmente en la elección plurinominal. Ello supone que la representación mayoritaria deje de ser el único acceso a la representación para las mayorías.

De esto resulta la unificación del sistema electoral para la integración de la Cámara de Diputados, actualmente dividido en compartimientos estancos. Hasta ahora, bajo principios y reglas diversas, han concurrido a integrarse separadamente la mayoría, por una parte, y la minoría por la otra. El sistema mixto con dominante mayoritario vigente ha tendido a generar una dicotomía dentro del sistema electoral, como resultado de los límites que impiden la entrada de la mayoría a los dos sistemas, al de mayoría y al de representación proporcional, así como por las características con que se desenvuelve el sistema de partidos. Los candidatos de la mayoría incluidos en las listas plurinominales carecen de verdaderas posibilidades y quedan fuera de la contienda. El electorado, como conjunto de ciudadanos que ejercen la voluntad soberana para integrar periódicamente los órganos de representación popular del Estado, no entienden las divisiones que resulten en dos sistemas electorales distintos y aislados.

Por otra parte, el sistema vigente suscita la inquietud en las minorías, de que la mayoría se haga de un instrumento que le permita definir tanto al Gobierno como a la oposición, con la consiguiente cancelación de los espacios reservados a las minorías y, consecuentemente, con la cancelación del propósito del sistema.

Es indudable que el incremento de la representación de las minorías, como producto de la duplicación de los diputados de representación proporcional, unida a la participación limitada del partido mayoritario para su elección, propiciará una creciente integración tanto del sistema mixto, como entre mayoría y minoría, elevando el debate político y enriqueciendo la contienda electoral. Los votantes podrán así optar con mayor profundidad y exactitud entre las alternativas que les ofrecen los partidos, contrastándolas y eligiendo entre ellas, en un sistema mixto más integrado y coherente.

En el sistema vigente la condición para acceder al sistema de representación proporcional, contenida en la actual fracción II del artículo 54 de la Constitución, estriba en que los partidos no hayan obtenido 60 o más constancias de la mayoría. Este límite no únicamente impide la participación del partido mayoritario, sin la de cualquier otro que rebase dicho número de constancias de mayoría. Adicionalmente, el límite contenido en la fracción IV del mismo artículo 54, disminuye en un 50 por ciento las curules que deben asignarse por el principio de representación proporcional, cuando dos o más partidos con derecho a participar en la distribución de las listas regionales obtengan en su conjunto 90 o más constancias de mayoría. Ambos límites fueron incluidos con el ánimo de preservar el dominante mayoritario del sistema mixto, cuando se produjeran circunstancias que pudieran impedir la conformación de una mayoría viable y estable.

El mecanismo vigente garantiza efectivamente el sistema de mayoría. No obstante, el mismo resultado puede ser alcanzado mediante otros mecanismos que, adicionalmente, aportan otros beneficios y reducen sus inconvenientes.

El sistema que propongo a la consideración del Poder Constituyente Permanente consagra de manera precisa el carácter dominante del principio mayoritario, asignado al principio de representación proporcional, para fortalecer el pluralismo, la función específica de atemperar la distorsión que pudiera inducir el primero, pero sin desplazarlo, en ningún caso.

El electorado conserva la facultad de designar a la mayoría legislativa, como corresponde a un sistema democrático, evitando la suplantación de su voluntad por acomodos o acuerdos destinados a generar mayorías ficticias y consiguientemente, incertidumbres profundas, riesgo inherente a los sistemas de representación proporcional puros.

El principio de mayoría actúa desde luego en exclusiva, en los distritos uninominales. En virtud de su operación el electorado del distrito identifica candidatos y fórmulas, no sólo idearios y plataformas. Los representantes designados así quedan obligados a mantener una relación viva y directa con el electorado para conservar la posición mayoritaria de su partido. Se refuerza así la responsabilidad entre representantes y representados. Pero el principio de mayorías actúa también como dominante, en la determinación del resultado global de la elección. Por consiguiente, el electorado, que ha identificado las distintas alternativas que ofrecen los partidos, en razón de los principios, programas e ideas que postulan, está capacitado para conducir a una de dichas alternativas a la mayoría, con la seguridad de que efectivamente lo será.

El mecanismo práctico consiste en hacer posible que en el supuesto de que el electorado decidiera, como resultado de la elección conservar a la mayoría o generar una nueva, esta mayoría sea viable y estable. Lo sería, de toda evidencia, si la mayoría obtiene la mayoría en la Cámara por la cuantía de los distritos ganados, sean o no uninominales. Lo sería, en caso contrario, por la operación de mecanismos de autorregulación que se propone, ya que el partido que obtenga la mayoría en el electorado, cualquiera que sea, obtendrá la mayoría en la Cámara, al participar en la asignación de representantes por representación proporcional hasta conformar la mayoría en cuestión.

El sistema mixto que se propone tiene así por objeto garantizar la estabilidad y eficacia de la Cámara, cualquiera que sea la mayoría, absoluta o relativa que obtenga el partido mayoritario, sin tener que acudir a mecanismos de límites y condiciones, que equivalen en todo caso a disminuir la representación de las minorías.

Por lo que se refiere a la renovación de los miembros del Senado, la iniciativa propone reformar el actual sistema de elección total, cada seis años, para regresar al procedimiento clásico de la teoría del Estado Federal, plasmado en la original Constitución de 1917, que consiste en la renovación por mitad de los integrantes de la Cámara de Senadores, cada tres años. Siendo la Cámara de Senadores el cuerpo por excelencia representante del pacto federal, se considera conveniente que mantenga la tradición legislativa mediante la permanencia en su función de la mitad de los senadores. Con ello se garantiza la continuidad de los trabajos legislativos y como consecuencia una mayor presencia del Senado en la vida política del país.

Las ventajas de este nuevo sistema son múltiples. Al renovar cada tres años la contienda electoral para la designación de senadores se reaviva el lazo del órgano y de sus integrantes con el electorado y, al propio tiempo se actualiza y se nutre el debate interno del Senado, con planteamientos renovados, recogidos durante la campaña electoral. A la permanencia y a la continuidad se suman pues, como ventajas de este mecanismo, la responsabilidad y actualización ante los reclamos del electorado.

Otra de las demandas expresadas por los interlocutores de la vida política del país y reiterada en la consulta sobre renovación política, es la participación de todos los presuntos diputados, tanto de la mayoría relativa como de representación proporcional, en la integración del Colegio Electoral para la calificación de las elecciones.

La fórmula actual que consagra el artículo 60 vigente de la Constitución, integra al Colegio Electoral con 60 presuntos diputados electos entre los 300 distritos de mayoría, y designados por el partido mayoritario; y 40 presuntos diputados, candidatos de partidos minoritarios. No se advierte un criterio objetivo que permita defender con estas proporciones esta selección. En cambio, se ha criticado que los directamente interesados en la calificación son desoídos y quedan, en caso de resultados adversos, en un estado de indefensión.

El sistema de autocalificación tiene una larga tradición entre nosotros, ya que fue establecido desde la Constitución Gaditana de 1812, que estuvo en vigor en nuestro país, y fue adoptada por nuestros subsecuentes ordenamientos supremos, excepción hecha de la Constitución Centralista de 1836. Con esa salvedad, el sistema de autocalificación ha estado vigente, y se ha entendido como una verdadera garantía para el Poder Legislativo, ya que son sus propios miembros, quienes determinan cuáles de ellos deberán ocupar las curules. El principio de división de poderes, recogido en nuestra Constitución, y reiterado en el acontecer diario de la vida nacional, no puede permitir que para su integración el Poder Legislativo quede sujeto a las determinaciones de otros poderes, encargados de atender funciones separadas y distintas, de acuerdo con el Estado de Derecho, que nos rige. Dejar la calificación del proceso de su integración a un organismo distinto al integrado por los miembros del propio cuerpo colegiado, sería, además, lesionar la independencia en la que este poder tiene su origen, y vulnerar al electorado que representa.

En esta reforma se mantiene el sistema de autocalificación, pero se retorna al procedimiento original de la Constitución de 1917, en el sentido de que el Colegio Electoral de la Cámara de Diputados debe estar integrado por todos los presuntos electos que hayan obtenido constancia de mayoría.

No obstante que el mecanismo en vigor ha mostrado su eficacia, dadas sus ventajas prácticas y la economía de tiempo en el desahogo de todos los casos, la integración del colegio suscita reserva ya que ni es universal ni resulta de una muestra representativa y proporcional del conjunto total de la integración del órgano. Por esta razón es preferible incorporar en el colegio a todos lo presuntos y evitar así, además, que en un mismo precepto se establezcan sistemas diferentes; uno selectivo para la Cámara de Diputados y otro, universal, para la de Senadores, ya que en esta última todos los presuntos senadores forman y seguirán formando parte del organismo calificador. Por consiguiente, se propone ajustar a la nueva forma de renovación del Senado que resultaría de la reforma la integración del Colegio Electoral, de manera que formen parte del mismo, para calificar la elección de senadores, no sólo los presuntos electos, sino también aquellos que continuaren en el ejerciendo de su encargo.

Consecuentemente, de resultar aprobada la iniciativa; se contará con un mecanismo de autocalificación unificado, congruente y universal.

Recogiendo otra de las propuestas más reiteradas por los partidos políticos y por diversos sectores de la sociedad, se propone la desaparición del recurso de reclamación, establecido en los párrafos tercero, cuarto y quinto del artículo 50 Constitucional. En efecto, uno de los aspectos que más controversias ha producido entre los juristas y los publicistas, en la historia reciente de nuestras instituciones políticas, ha sido el asignar a la Suprema Corte de Justicia facultades en asuntos electorales en virtud del recurso de reclamación, establecido por la reforma de 1977. La demanda por su desaparición es una exigencia en la que han venido coincidiendo a partir de su promulgación, numerosos sectores identificados con mayorías y minorías políticas. El Ejecutivo Federal a mi cargo considera que el prestigio y las más importantes funciones constitucionales atribuidas a nuestro más alto tribunal deben quedar a salvo de polémicas o controversias, y en particular del debate político; por lo mismo, para evitar que medien controversias, que vulneren el respeto a la dignidad de nuestro máximo órgano judicial, he considerado pertinente someter al Poder Constituyente Permanente, la derogación del recurso de reclamación ante la Suprema Corte de Justicia.

En cambio, la iniciativa propone la institución de un tribunal que tendrá la competencia que la propia ley fije y cuyas resoluciones serán obligatorias. Su instauración permitirá contar con una instancia que controle el desarrollo del proceso electoral, desde sus etapas preparatorias y asegure su desenvolvimiento conforme a la ley, así como la transparencia de las acciones y mecanismos electorales. Al propio tiempo, atendiendo al principio de división de poderes y en congruencia con el sistema de autocalificación ya descritos, los colegios electorales de cada Cámara serán la última instancia en la calificación de las elecciones; y sus resoluciones tendrán el carácter de definitivos e inatacables. En efecto asignar a los colegios electorales de las propias Cámaras el carácter de órganos decisorios, en última instancia, en la calificación de sus propias elecciones es la única propuesta congruente con la división de poderes y con la representación encomendada a dichas Cámaras.

Por otro lado, la iniciativa que pongo a la consideración del Poder Revisor de la Constitución, establece la necesidad de prever el procedimiento que se deberá cubrir en caso de vacantes de diputados electos por el principio de representación proporcional, toda vez que nuestra Carta Magna exclusivamente contempla el mecanismo para el caso de los diputados de mayoría relativa. Con esta adición se establecen diferenciadamente ambos procedimientos y se armoniza el sistema mixto de representación con las facultades de la propia Cámara de Diputados.

Finalmente, se propone la modificación del artículo décimo octavo transitorio de la Constitución, que establece que los senadores que se elijan en la LIV y LV Legislaturas del Congreso de la Unión, durarán en funciones del lo. de septiembre de 1988 al 31 de octubre de 1994, toda vez que para poder hacer efectiva la propuesta de renovar por mitad la Cámara de Senadores, será necesario que los senadores que se elijan para la LIV Legislatura y que serán los nombrados en segundo lugar en las elecciones de 1988, duren del lo. de septiembre de 1988 al 31 de octubre de 1991.

Por todo lo anterior, y con fundamento en la fracción I del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración del H. Poder Revisor de la Constitución, por conducto de esta H. Cámara de Diputados la siguiente:

 

INICIATIVA DE REFORMA A LOS ARTÍCULOS 52, 53, SEGUNDO PÁRRAFO; 54, PRIMER PÁRRAFO Y FRACCIONES II, III Y IV; 56; 60 Y 77, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

 

Artículo primero. Se reformarán los artículos 52; 53, segundo párrafo; 54, primer párrafo y fracciones II, III y IV; 56; 60 y 77, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 52. La Cámara de Diputados estará integrada por 300 diputados electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y 200 diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas regionales, votadas en circunscripciones plurinominales.

Artículo 53. Para la elección de los 200 diputados según el principio de representación proporcional y el sistema de listas regionales, se constituirán cinco circunscripciones electorales plurinominales en el país. La ley determinará la forma de establecer la demarcación territorial de estas circunscripciones.

Artículo 54. La elección de los 200 diputados según el principio de representación proporcional y el sistema de listas regionales se sujetarán a las bases generales siguientes y a lo que en lo particular disponga la ley:

I...

II. Tendrá derecho a que le sean atribuidos diputados electos según el principio de representación proporcional, todo aquel partido político nacional que alcance por lo menos el 1. 5  por ciento del total de la votación emitida para las listas regionales de las cinco circunscripciones y no se encuentre comprendido en los siguientes supuestos:

A) Haber obtenido el 51 por ciento o más de la votación nacional efectiva, y que su número de constancias de mayoría relativa represente un porcentaje del total de la Cámara, superior o igual a su porcentaje de votos, o

B) Haber obtenido menos del 51 por ciento de la votación nacional efectiva, y que su número de constancias de mayoría relativa sea igual o mayor a la mitad más uno de los miembros de la Cámara.

III.  Al partido que cumpla con lo dispuesto por las fracciones I y II de este artículo, le serán asignados por el principio de representación proporcional el número de diputados de su lista regional que corresponda al porcentaje de votos obtenidos en cada circunscripción plurinominal. La ley determinará las normas para la aplicación de la fórmula que se observará en la asignación; en todo caso, en la asignación se seguirá el orden que tuviesen los candidatos en las lista correspondientes.

IV.  En los términos de la fracción anterior las normas para la asignación de curules, son las siguientes:

A) Si algún partido obtiene el 51 por ciento o más de las votación nacional efectiva y el número de constancias de mayoría relativa representan un porcentaje del total de la Cámara inferior en su referido porcentaje de votos, tendrá derecho a participar en la distribución de diputados electos según el principio de representación proporcional, hasta que la suma de diputados obtenidos por ambos principios represente el mismo porcentaje de votos.

B) Ningún partido tendrá derecho a que le sean reconocidos más de 350 diputados, que representan el 70 por ciento de la integración total de la Cámara, aun cuando hubiere obtenido un porcentaje de votos superior.

C) Si ningún partido obtiene el 51 por ciento de la votación nacional efectiva y ninguno alcanza, con sus constancias de mayoría relativa, la mitad más uno de los miembros de la Cámara, al partido con más constancias de mayoría le serán asignados diputados de representación proporcional, hasta alcanzar la mayoría absoluta de la Cámara, y

D) En el supuesto anterior, y en caso de empate en el número de constancias, la mayoría absoluta de la Cámara será decidida en favor de aquel de los partidos empatados, que haya alcanzado la mayor votación a nivel nacional, en la elección de diputados por mayoría relativa.

Artículo 56. La Cámara de Senadores se compondrá de dos miembros por cada estado y dos por el Distrito Federal, nombrados en elección directa. La Cámara se renovará por mitad cada tres años.

La legislatura de cada estado y la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, en el caso del Distrito Federal, declararán electo al que hubiese obtenido la mayoría de los votos emitidos.

Artículo 60. Cada Cámara calificará las elecciones de sus miembros y resolverá las dudas que hubiese sobre ellas.

El Colegio Electoral de la Cámara de Diputados se integrará con todos los presuntos diputados que hubieren obtenido constancia expedida por la Comisión Federal Electoral, tanto con los electos por el principio de votación mayoritaria relativa como con los electos por el principio de representación proporcional.

El Colegio Electoral de la Cámara de Senadores se integrará, tanto con los presuntos senadores que hubieren obtenido la declaración de la legislatura de cada estado y de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, en el caso del Distrito Federal, como con los senadores de la anterior legislatura que continuaren en el ejercicio de su encargo.

Corresponde al Gobierno Federal la preparación, desarrollo y vigilancia de los procesos electorales. La ley determinará los organismos que tendrán a su cargo esta función y la debida corresponsabilidad de los partidos políticos y de los ciudadanos; además establecerá los medios de impugnación para garantizar que los actos de los organismos electorales se ajusten a lo dispuesto por esta Constitución y las leyes que de ella emanen e instituirá un tribunal que tendrá la competencia que determine la ley; las resoluciones del tribunal serán obligatorias y sólo podrán ser modificadas por los Colegios Electorales de cada Cámara, que serán la última instancia en la calificación de las elecciones; todas estas resoluciones tendrán el carácter de definitivas e inatacables.

Artículo 77...

L.. II... III...

IV Expedir convocatoria para elecciones extraordinarias con el fin de cubrir las vacantes de sus respectivos miembros. En el caso de la Cámara de Diputados, las vacantes de sus miembros electos por el principio de representación proporcional, deberán ser cubiertas por aquellos candidatos del mismo partido que sigan en el orden de la lista regional respectiva, después de habérsele asignado los diputados que le hubieren correspondido.

Artículo segundo. Se reforma el artículo décimo octavo transitorio de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, adicionado mediante decreto por el que se reforman los artículos 65, 66 y 69 de la propia Constitución, del 20 de marzo de 1986, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 7 de abril del mismo año, para quedar como sigue:

Artículo 18. Los senadores que se elijan a las LIV y LV Legislatura del Congreso de la Unión durarán en funciones del 1º de septiembre de 1988 al 31 de octubre de 1994, y los que se elijan para la LVI Legislatura, que serán los nombrados en segundo lugar, durarán en funciones del lo. de septiembre de 1988 al 31 de octubre de 1991.

TRANSITORIOS

Artículo único. Este decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Reitero a ustedes las seguridades de mi atenta y distinguida consideración.

Sufragio Efectivo. No Reelección.

Palacio Nacional, a 3 de noviembre de 1986.

El Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, Miguel de la Madrid Hurtado.

 

Fuente: Diario de los Debates de la Cámara de Diputados del Congreso de los Estados Unidos Legislatura LIII. Año II, periodo ordinario. Número 23, 4 de noviembre de 1986.