Diciembre 6 de 1977

Partimos de la convicción de que todo de proceso político entraña la permanente reafirmación su legitimidad. El poder político en la sociedad es uno solo y no tiene otro origen que la voluntad del pueblo. La democracia hace posible garantizar el respeto a esa voluntad y pone a su alcance mecanismos para captarla en toda su complejidad, incorporando las diferencias, que combinadas, permiten configurar la verdadera voluntad de la nación.

La reforma política representa la decisión de fortalecer el Estado de Derecho y vigorizar las formas democráticas que rigen nuestra convivencia social. Para ello hemos asumido el camino de renovar el margen de lo arbitrario y para ampliar los cauces normativos que rigen el ejercicio del poder público.

En el primer informe que rendí ante vuestra soberanía expresé que una reforma política no es un acto ni un momento, sino un proceso que exige, por igual, reformas jurídicas y el esfuerzo de todos los mexicanos para promover el desarrollo y perfeccionar las instituciones democráticas que estamos empeñados en mantener y mejorar; asimismo, afirmé que el primer paso consistiría en una iniciativa de modificaciones y adiciones a la Constitución General de la República, la que, de ser aprobada, sería complementada con una iniciativa de Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales.

Al haberse establecido en nuestra Carta Magna nuevos y mejores cauces para la participación de los ciudadanos y para una integración más completa de la representación nacional, es el momento de proponer a vuestra soberanía el ordenamiento jurídico que desarrolle y concrete el contenido de los principios que hoy son ya normas constitucionales.

En la iniciativa de ley se mantienen los grandes postulados de nuestra tradición democrática, fortalecida y enriquecida con nuevas normas que coadyuvarán al propósito medular de mejorar nuestra organización política, ofreciendo más amplias posibilidades para la expresión de las diferentes corrientes y fuerzas políticas existentes en el país. Promovemos mejores condiciones para el desarrollo del pluripartidismo, a fin de hacer más racional la contienda política.

Hemos sido guiados por la idea de que la democracia significa la igualdad política de los ciudadanos. A través del principio de las mayorías se ha visto, sin embargo, que éstas, las mayorías, excluyen la gravitación, el peso e inclusive la voz de las minorías. La mayoría de los representantes tiene que corresponder a la mayoría de los electores; pero las minorías electorales deben tener una adecuada minoría de representantes. De esta manera se evita que la mayoría actúe como el todo.

Tenemos la certeza de que en esta iniciativa se hacen concretos los derechos de las minorías y se garantizan los de la oposición, y con ello damos firmes pasos en la consolidación y depuración de la democracia mexicana.

En la determinación revolucionaria de nuestro pueblo encontramos las raíces de su lucha incansable por el principio esencial del sufragio efectivo. Disponer de los recursos jurídicos adecuados para combatir las posibles violaciones al voto revitalizará el principio para plasmarlo en una realidad inobjetable.

No está en la naturaleza de la ley el transformar por sí misma la realidad política; las prescripciones jurídicas se limitan a normar la acción y a encauzarla. Es, en todo caso, la práctica la que consolida y hace avanzar a la sociedad. Por ello, ciudadanos, agrupaciones, partidos, opinión pública y gobierno, unidos por la norma, somos responsables del progreso democrático de la nación.

La iniciativa de Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales sistematiza los diferentes temas v materias que la integran y que se sintetizan en dos grandes rubros: Organizaciones Políticas y Procesos Electorales.

Esto planteó la necesidad de cambiar el nombre tradicional de Ley Electoral por otro que, más acorde con sus lineamientos fundamentales, permitiera definir, a partir del enunciado, su contenido.

Se desarrolla a través de cinco títulos que permiten el tratamiento claro y metódico de los temas y facilitan su comprensión y manejo, logrando imprimirle la sencillez que debe caracterizar el ordenamiento destinado a ser interpretado y aplicado por miles de ciudadanos, en cuyas manos estará la responsabilidad de darle vigencia en los procesos donde se expresa la voluntad popular.

Los títulos en que se divide el proyecto de ley son los siguientes:

Título Primero: De la Elección de los Poderes Legislativo y Ejecutivo y de las Organizaciones Políticas;

Título Segundo: De la Organización Electoral y de la Preparación de la Elección;
Título Tercero: De la Jornada Electoral;
Título Cuarto: De los Resultados Electorales;
Título Quinto: De lo Contencioso Electoral.

El título primero de esta iniciativa de ley trata inicialmente lo relativo a la elección de los integrantes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Fija requisitos de elegibilidad y motivos de inelegibilidad en el caso de candidatos a diputados y senadores.

El nuevo sistema electoral mixto que la reforma constitucional ha introducido para integrar la Cámara de Diputados plantea la necesidad de definir si los candidatos registrados para la elección por mayoría relativa pueden figurar al mismo tiempo en las listas regionales para la elección por representación proporcional: la iniciativa se pronuncia por la incompatibilidad. De no establecerse dicha incompatibilidad, se podría propiciar inequidad para los candidatos, ya que sólo un número reducido de ellos tendría dos posibilidades de acceder a puestos de representación popular, en tanto que el resto sólo contaría con una; se daría lugar a una confusión por parte del electorado, que encontraría el nombre de un mismo candidato en las dos boletas electorales y, por otra parte, se quebrantaría la autonomía de la elección, principio esencial de un sistema electoral mixto.

Sobresale en este título el amplio desarrollo de la materia relativa a las organizaciones políticas. Esto es explicable en razón de que los partidos políticos tienen conferidas en la moderna democracia representativa la función de organizar la expresión de la voluntad popular y la tarea de captar y orientar las diversas corrientes ideológicas, erigiéndose así en motores y a la vez receptores de la dinámica social, y en canales para constituir la representación nacional. Mediante ellos, gobernantes y gobernados establecen una comunicación permanente, haciendo posible la renovación periódica de los titulares de la función pública.

Partiendo de las innovaciones que introduce el artículo 41 de la Constitución, la iniciativa reglamenta en términos concretos la naturaleza, objetivos y funciones de los partidos políticos; su posición frente a la sociedad y su responsabilidad frente al Estado y a los ciudadanos, señalando, además, sus derechos, obligaciones y prerrogativas.

El proceso de rápida transformación que caracteriza a nuestro país ha determinado, particularmente en la última década, el surgimiento de agrupaciones ciudadanas que aspiran a constituirse legalmente como partidos políticos registrados; el mecanismo vigente para esto no ha operado, como lo demuestra el hecho de que en los últimos veinte años no haya sido registrado un solo partido político.

Consecuentes con los objetivos de la reforma política, en la iniciativa se introducen mecanismos flexibles que harán posible que las organizaciones interesadas puedan obtener su registro como partidos políticos, optando entre dos alternativas: registro definitivo y registro condicionado al resultado de las elecciones.

La flexibilidad aludida se traduce en la simplificación de los requisitos necesarios para constituir un partido político nacional. Al reducirse de dos terceras partes a la mitad el número de entidades federativas en las que deberán contar con membresía, al incorporarse la opción de comprobarla por distritos electorales, y al suprimirse el requisito de acreditar afiliados en municipios o delegaciones, se crea todo un marco ampliado de posibilidades, que harán viables los esfuerzos serios de organización para la participación política.

La modalidad del registro condicionado al resultado de las elecciones constituye un nuevo procedimiento registral de carácter temporal, que establece sólo requisitos mínimos de organización, actividad política y de definición ideológica.

Ha sido posible conferir sencillez al procedimiento de registro de partidos políticos, porque en la iniciativa se ha optado por la solución de que sea el pueblo, a través del sufragio, el que decida el otorgamiento o la pérdida de éste, conforme al apoyo que en la elección se les confiera.

De acuerdo con este enunciado, en la iniciativa se establece que un partido con registro condicionado obtendrá el definitivo, cuando logre el 1. 5 por ciento de la votación en la elección que participe y se prevé que el partido político nacional que  en dos elecciones consecutivas no logre ese porcentaje de votación pierde su registro.

Tomando en cuenta que será el sufragio popular el que determine la existencia de los partidos políticos, la iniciativa amplía la naturaleza y los efectos de la tradicional figura de la coalición, al consignar la posibilidad de que, si así lo convienen, los votos que obtengan los candidatos comunes sean asignados a la coalición o a alguno de los partidos políticos coaligados, para el efecto de que alcancen su registro. En este caso, la coalición representará para los partidos políticos con registro condicionado una opción más que les permitirá, con la unión de sus esfuerzos, obtener su registro como partidos políticos nacionales.

Otra figura que contiene la iniciativa es la fusión que se da cuando dos o más partidos o asociaciones políticas determinen crear una nueva organización política. Esta figura jurídica permitirá que los partidos y asociaciones políticas dispongan de herramientas que hagan posible la unión de sus intereses, estrategias objetivos, la unificación de sus recursos y la coordinación de sus acciones políticas.

Dentro del conjunto de nuevas posibilidades que la iniciativa estatuye para la participación política se encuentra la modalidad de las asociaciones políticas nacionales. Esta constituye una innovación que responde al propósito de ampliar el marco de posibilidades para que los ciudadanos participen de manera organizada en la actividad política. Las asociaciones políticas nacionales complementan y enriquecen el sistema democrático de partidos.

Estoy seguro de que estas nuevas formas de agrupación serán alternativas viables para la ciudadanía, que por el conjunto de tareas de divulgación de ideas e ideologías que la iniciativa les asigna y por la madurez organizativa que adquieran, podrán ser paso previo para la formación de nuevos partidos políticos.

Para su constitución y registro se establecen requerimientos mínimos y se prevé, para estimular sus actividades, que podrán participar en las elecciones federales con candidatos propios, mediante convenios de incorporación que celebren con los partidos políticos, sin perder por ello su personalidad jurídica, su registro de asociación y su identidad. La Comisión Electoral dictará las normas que impulsen su desarrollo.

Con el fin de asegurar que los partidos políticos desarrollen su actividad en todo tiempo y que ésta no sólo se circunscriba a los procesos electorales, en la iniciativa se consigna la posibilidad de que, mediante la constitución de frentes, puedan aliarse, confederarse o unirse para alcanzar objetivos políticos compartidos de índole no electoral, mediante estrategias específicas y comunes.

Dentro del propósito antes señalado, de garantizar la actividad permanente de los partidos políticos, en la iniciativa se prevé que éstos contarán, de manera permanente y en forma equitativa y mensual, con tiempo en la radio y la televisión. Se establece que los partidos determinarán libremente el contenido de sus programas, los cuales podrán ser de carácter informativo, de esparcimiento, de difusión de tesis, ideas, y programas, o si así lo desean, podrán también tener un carácter mixto.

El hecho de que los partidos puedan disponer de manera permanente de tiempo en la radio y la televisión para difundir sus ideas, programas y opiniones, y no únicamente durante los periodos electorales, no sólo tiene el propósito de hacer llegar sus mensajes a amplios núcleos de población, ubicados en todo el territorio nacional, sino que con esta disposición, en el caso de que la iniciativa sea aprobada, se habrá dado un paso muy importante para dar plena vigencia al derecho a la información establecida en nuestra Carta Magna, ya que la presencia de los partidos en los canales de radiodifusión hará posible que por dichos medios se expresen de manera regular diversas opiniones que, sumadas a otras, proporcionen a la opinión pública nuevas fuentes de información, con puntos de vista y criterios distintos propios. De esta manera, el ciudadano podrá contar con más elementos para informarse y así determinar sus criterios políticos.

El título segundo, denominado "De la Organización Electoral y de la Preparación de la Elección", es el más extenso. Entre las innovaciones más relevantes destacan las relativas a la integración y a las funciones de los órganos electorales.

En la Comisión Federal Electoral participarán, con derecho a voz, los comisionados de los partidos con registro condicionado. Como secretario de la Comisión fungirá un notario público, que será designado de la terna que proponga el Colegio de Notarios del Distrito Federal.

En lo relativo a las atribuciones de este organismo, destaca la correspondiente al registro de los partidos y asociaciones políticas nacionales; anteriormente, la facultad para el registro de los partidos políticos era competencia de la Secretaría de Gobernación. También se establecen como nuevas funciones de la Comisión Federal Electoral las que se relacionan con el principio de representación proporcional en las elecciones de diputados.

La Comisión Federal Electoral, mediante insaculación, designará a los comisionados de las comisiones locales y comités distritales electorales que le correspondan. Por lo que se refiere a las mesas directivas de casilla, se establece un procedimiento por medio del cual los partidos políticos, los candidatos y los ciudadanos dispondrán del tiempo suficiente para vigilar su debida integración. De esta manera, estamos ciertos que quedará plenamente asegurada la autenticidad que debe privar en todo proceso electoral.

En congruencia con el espíritu de esta iniciativa, se establece que en el Comité Técnico de Supervisión del Registro Nacional de Electores estén representados tanto los partidos políticos como las dependencias del gobierno federal encargadas de las áreas de informática, estadística y estudios del territorio nacional. A dicho Comité corresponderá elaborar las listas de insaculación para designar a los comisionados de los comités distritales y de las comisiones locales electorales que correspondan.

Por otra parte, la iniciativa recoge el interés general por un padrón electoral fidedigno, instituyendo procedimientos técnico-censales por secciones electorales.

En acatamiento de la disposición constitucional se establecen las fórmulas electorales para instrumentar el principio de representación proporcional que se introduce en nuestro régimen electoral. La fórmula de representatividad básica y la fórmula de la primera proporcionalidad son mecanismos técnicos de aplicación alternativa que coadyuvarán en el propósito de hacer de la Cámara de Diputados reflejo de la composición política nacional. Se precisa su estructura y operación de forma tal que no cause dificultad alguna su comprensión y manejo.

Paralelamente y vinculada a la determinación de las fórmulas electorales se estatuye la facultad de la Comisión Federal Electoral para determinar el número de circunscripciones plurinominales, que no podrá ser mayor de cinco, así como su magnitud y demarcación.

La nueva concepción y estructura de la iniciativa obliga a remodelar, tanto en lo cronológico como en lo procedimental, el registro de candidatos. Los candidatos a diputados por mayoría relativa, senadores y Presidente de la República, podrán ser registrados ante los organismos electorales competentes del 1 al 15 de marzo, y de esta fecha al 30 del mismo mes, los candidatos a diputados por el principio de representación proporcional. Se estipula lo anterior para cumplimentar la disposición constitucional, en el sentido de que sólo los partidos políticos que registren en 100 distritos electorales uninominales tienen derecho a registrar listas completas de candidatos a diputados por el principio de representación proporcional.

Ha sido preocupación del Ejecutivo hacer de la votación un procedimiento ágil, a la par que indubitable. El número de representantes en las casillas, que seguramente se verá incrementado con el nuevo sistema de partidos, dificultaría el desarrollo normal de sus labores, causando demoras a los votantes. Son estas consideraciones las que nos llevan a proponer que cada uno de los partidos políticos acredite un representante ante las mesas directivas de casilla, y que los candidatos de un mismo partido tengan derecho a nombrar un solo representante común.

Por lo que se refiere a la recepción del sufragio, en el título tercero se señalan con claridad y precisión cada una de sus fases, a fin de que los funcionarios y representantes de las casillas lleven a cabo sin contratiempos sus actividades.

Siguiendo el principio fundamental que anima a esta iniciativa y acordes con nuestra realidad geográfica, se fijan los plazos para la entrega de los paquetes electorales de las casillas, buscando evitar, al máximo, la posibilidad de cualquier vicio que pudiera empañar el proceso comicial.

En este orden de ideas, los presidentes de casilla, bajo su responsabilidad, harán llegar los paquetes electorales al comité distrital electoral durante las 24 horas siguientes al término del escrutinio y computación, cuando se trate de casillas urbanas ubicadas en cabecera de distrito; 48 horas, cuando se trate de casillas urbanas ubicadas hiera de cabeceras de distrito, y 72 horas en el caso de casillas rurales.

Los títulos cuarto y quinto aparecen, en cuanto al contenido de las materias que regulan, estrechamente vinculados en el desarrollo del proceso electoral. En efecto, el régimen de nulidades y recursos que se establece aparece concebido en el contexto de las diversas instancias y secuencias que se inician con el escrutinio realizado en las casillas, pasando por los cómputos distritales para concluir en la calificación que realiza el Colegio Electoral de las Cámaras del Congreso de la Unión. Su expresión coherente y lógica permite integrar en la iniciativa, por vez primera, un verdadero sistema contencioso electoral.

Los recursos que se prevén contra actos de los organismos electorales son: a) inconformidad, b) protesta, c) queja, d) revocación y e) revisión, además del recurso de reclamación ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Los motivos de su procedencia, así como el organismo encargado de su recepción, trámite y resolución, se precisan con detalle en el cuerpo de la legislación que se propone.

Dentro del esquema de recursos y nulidades, destaca como innovación el que el comité distrital electoral, al resolver el recurso de protesta, podrá declarar la nulidad de la votación de casillas, en el caso de probarse la existencia de violaciones que así lo ameriten. Conforme a las disposiciones vigentes, hasta el momento en que la Cámara respectiva califica la elección de sus miembros, podría decretarse dicha nulidad. La nulidad de toda una elección será resuelta por el Colegio Electoral.

La facultad que se confiere a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en términos del artículo 60 constitucional, para conocer del recurso de reclamación contra la calificación que realice el Colegio Electoral de la Cámara de Diputados, hizo necesario que los recursos referidos de ciñeran a un desarrollo jurídico en sus trámites y resolución y se especificaran los motivos de su procedencia. Esto contribuirá a reducir el margen de posibles violaciones e irregularidades electorales y hará factible que, depuradas éstas por los organismos electorales competentes, nuestro máximo tribunal se aboque únicamente al conocimiento de aquellos casos trascendentales y graves.

El argumento de que un sistema de recursos apegado a derecho es inconciliable con la inmediatez y las formas expeditas del procedimiento electoral, es rebatible si tales recursos se encuentran previstos de tal manera que no se opongan a la sustanciación oportuna de los actos posteriores a la elección.

Para asegurar que el recurso de reclamación ante la Suprema Corte de Justicia sea tramitado conforme a un procedimiento estrictamente jurídico, aparecen establecidos una serie de requisitos de procedencia. Será necesario que el recurrente hubiere hecho uso, en todas las instancias del proceso electoral, ante los organismos competentes, de los recursos que previamente se encuentren previstos; además, para complementar este principio de definitividad, únicamente se podrán ofrecer como argumentos y pruebas aquellos que hayan sido analizados y desahogados por los organismos electorales, y, por último, considerando lo establecido en la Constitución, la Suprema Corte de Justicia conocerá únicamente de violaciones sustanciales, las cuales, en caso de que sean constatadas, traerán consigo la nulidad de la elección.

Al introducirse las salvaguardas previstas en el contencioso electoral, fijados, además, los nuevos mecanismos de designación de los integrantes de los organismos electorales y depurado el procedimiento, se abatirán considerablemente las irregularidades que vician la expresión de la voluntad popular manifestada a través del voto. Por tal razón, el capítulo que establece las sanciones se concibió bajo un espíritu que obliga a confiar más en la responsabilidad de los ciudadanos, partidos políticos, organismos electorales y autoridades públicas, y en la efectividad del nuevo sistema electoral, que en intenciones punitivas.

Con la reforma política ahondamos en la democracia para igualar oportunidades; buscamos crear nuevas alternativas, abrir otros caminos para la expresión de las diferentes opiniones y resolver por vía pacífica nuestras contradicciones.

La reforma política la promovemos a través de las modificaciones y adiciones constitucionales, de las disposiciones contenidas en la presente iniciativa y de los pasos que en el futuro daremos. Estoy seguro de que con ella avanzaremos en la consolidación de nuestro presente y sentaremos las bases para una sociedad más justa.

México, DF, a 6 de diciembre de 1977. - José López Portillo, Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos. -Rúbrica.

Fuente: Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, México, Ediciones de la Gaceta Informativa de la Comisión Federal Electoral, Cuarta Edición, 1982.