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Selección de textos y documentos:

Doralicia Carmona Dávila

 
 
2017
 


1969 Informe para la reunión anual del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento y del Fondo Monetario Internacional.

Antonio Ortíz Mena

Fragmentos

INTRODUCCION

A fines de la década de los años cincuenta las fuerzas políticas se aprestaban en México a conformar las directrices de una nueva Administración que gobernaría durante seis años. La política económica constituía una de las principales preocupaciones.

Imperaba entonces un ambiente de incertidumbre. Desde la devaluación de 1948-1949 la tasa media anual de incremento de los precios había excedido sensiblemente a la del producto interno bruto real. La devaluación de 1954, apenas cinco años después de la precedente (la devaluación de 1948-1949 fue de 40%y lade 1954 de 30%; el precio del peso en dólares se redujo de 20 a 8 centavos), no había corregido el desequilibrio externo a largo plazo y se había tenido que recurrir a frenar la expansión de la demanda. Los empresarios no estaban dispuestos a correr el riesgo de producir demasiado; la pérdida de utilidades resultante de una oferta inferior a la demanda se compensaba en parte por el incremento de los precios de la oferta vendida. Además, el costo social del ciclo recurrente de inflación-devaluación era inaceptable para los sectores de ingresos fijos: no se lograba compensar el deterioro ocurrido en la proporción de los sueldos y salarios en el ingreso nacional.

Esta situación se modificó posteriormente. De 1959 a la fecha el crecimiento medio anual del producto interno bruto real ha sido superior al registrado en el periodo precedente y ha tenido la tendencia a acelerarse; el incremento medio de los precios ha sido sensiblemente inferior al del volumen de bienes y servicios; se ha mantenido la paridad del tipo de cambio en condiciones de libre convertibilidad y ha mejorado paulatinamente la participación de los sueldos y salarios en el ingreso nacional.

¿A qué factores obedeció el cambio? Este ensayo pretende exponer las causas y evaluar los resultados. Se ha optado por un enfoque macroeconómico (este resulta ahora posible, de manera coherente, gracias a la disponibilidad para el periodo 1950-1967 de las Cuentas Nacionales, elaboradas conforme a las directrices más recientes de las Naciones Unidas en esta materia. Véase, Banco de México, Cuentas Nacionales y Acervos de Capital, consolidados y por tipo de actividad económica. Documento del Departamento de Estudios Económicos, junio, 1969) con el fin de reseñar, sin entrar en detalles específicos, la interdependencia de los fenómenos y hacer resaltar los aspectos de política económica. A su vez, ésta está enmarcada por características estructurales -políticas, económicas y sociales- que no se abordan por cuanto rebasan el alcance de este trabajo.

Conviene, sin embargo, tener presente que México reúne todavía muchos de los elementos condicionantes del subdesarrollo económico: ingreso por habitante relativamente bajo (530 dólares en 1967); la industria manufacturera sólo representa el 20% del producto, en contraste con los países industriales, en los que absorbe más del 30%; las diferencias en la productividad por hombre en las distintas actividades son acentuadas y la producción industrial se concentra en pocas zonas del país; las exportaciones están constituidas en un 70% por alimentos y materias primas. La sensible reducción de la tasa de mortalidad (23 al millar en 1940 y 9 en la actualidad) influyó para que la población total se elevara de 26 millones de habitantes en 1940 a casi 50 millones en la actualidad; la fuerza de trabajo representa el 33% del total, y casi el 60% de la población tiene menos de 19 años. Si bien la fuerza de trabajo en el sector agropecuario redujo su proporción en el total (de 65% en 1940 a 48% en 1967), continúa aumentando en términos absolutos a una tasa media anual de 2.2%; lo cual determina un aumento de la presión del hombre sobre la tierra. Esto es particularmente grave por cuanto la topografía y la ubicación del país en las zonas desérticas del mundo limitan la superficie cultivable a sólo 14% del total (83% de temporal y 17% de riego).

También es conveniente recordar que como resultado de la profunda transformación política emanada de la Revolución Mexicana, el Estado tiene la responsabilidad, conforme a las leyes básicas de la nación, de promover y encauzar el desarrollo económico. Para cumplir con esa responsabilidad ha creado a través del tiempo las instituciones necesarias (promoción, crédito, seguridad social, contrato colectivo de trabajo, salarios mínimos). Varios de los sectores más importantes de la economía son de propiedad pública -petróleo, energía eléctrica, ferrocarriles- y es alta la proporción en actividades básicas, tales como las del acero, los fertilizantes, la petroquímica, el papel y las comunicaciones. Esta actitud positiva del Estado ha ido conformando la estructura productiva en función de los intereses nacionales. Por ejemplo, en 1911 el 75% de la inversión extranjera privada directa se concentraba en la minería y en los servicios públicos; hoy, el 87% se localiza en la industria manufacturera y en el comercio. Además, la inversión extranjera anual representa menos del 5% de la formación de capital fijo.

En términos cuantitativos, la inversión pública representa en promedio el 6% del producto interno bruto y absorbe el 41% de la formación neta de capital. Más de la mitad de dicha inversión se destina a obras de infraestructura, el 36% a energéticos y el 6% a obras de beneficio social y a otras actividades básicas. Las importaciones del sector público -20% del total- están constituidas en más del 90% por bienes de producción.

El ensayo está precedido de una sección denominada "esquema conceptual" en donde, a riesgo de racionalizar a posteriori, se presentan las ideas en torno a las características que se pensó debería tener la política de desarrollo estabilizador. Posteriormente se abordan los temas pertinentes al estudio macroeconómico: ahorro-inversión, oferta-demanda, productividad del trabajo y del capital, vinculación tributaria-monetaria, diversificación de exportaciones, sustitución de importaciones, endeudamiento externo. Con fines de contraste se analizan los periodos 1950-1958 (ciclo inflación-devaluación) y 1959-1967 (desarrollo estabilizador).

Por último, se recapitulan los logros alcanzados y se presentan algunas ideas sobre las inflexibilidades que se han venido gestando y que será necesario corregir.

ESQUEMA CONCEPTUAL

Las autoridades responsables de la política económica encaraban en 1959 una situación caracterizada por una estructura productiva dinámica; pero en la cual la expansión de la demanda efectiva había llevado consigo un ciclo recurrente de inflación-devaluación. La estrategia requería acelerar selectivamente el gasto y tomar simultáneamente medidas apropiadas para encauzar los efectos estabilizadores del crecimiento.

La experiencia demostraba que una vez iniciada la recuperación, en relación aliento desarrollo de 1957-1958, las decisiones de inversión excederían el volumen de ahorro voluntario. Esto había dado lugar al fenómeno de ahorro forzoso para establecer el equilibrio ahorro-inversión: consecuencia del proceso inflación-devaluación que a través de los cambios en los precios relativos de los bienes y servicios merma el consumo real de los sectores populares y transfiere ese volumen no consumido a los propietarios de los bienes de producción.

La política de desarrollo estabilizador descarta a priori la generación de ahorro inflacionario forzoso: era necesario actuar sobre los elementos determinantes del ahorro voluntario.

El desarrollo económico consiste en el aumento sostenido del volumen de la producción por hombre ocupado; presupone básicamente un incremento de la dotación de capital que haga viable mejorar la productividad y el ingreso real de la fuerza de trabajo y mantener tasas adecuadas de utilidad.

Las demandas de inversión están constituidas por tres categorías: la de reposición para mantener el capital, la destinada a existencias y la nueva de crecimiento. El ingreso corriente cubre generalmente las dos primeras; pero es el crecimiento del ahorro para financiar la inversión neta fija ~dada una productividad marginal del capital~ lo que determina el ritmo de aumento del producto interno.

Dado el nivel relativo de subdesarrollo en México a que antes se hizo referencia, la propensión media a ahorrar de la comunidad es reducida; además, la influencia de la devaluación de 1954 había frenado significativamente la propensión marginal a ahorrar (incremento del ahorro por unidad de incremento del ingreso nacional disponible). Dicha propensión marginal se había reducido de 0.10 en 1951-1953 a sólo 0.06 en 1955-1958. Posteriormente, en 1959-1967 alcanzaría 0.21.

La estrategia consistió en actuar sobre los factores económicos que determinan el ahorro y acoplar las medidas de política para apresurar el proceso y re ubicar el ahorro de donde se genera a donde se utiliza, con el fin de lograr una asignación eficiente de los recursos. Debía procederse de manera coherente sobre las propensiones marginales a ahorrar de las empresas, de los individuos y del Gobierno. Para elevar al máximo la nueva inversión se decidió aprovechar también la capacidad de endeudamiento externo, es decir, la transferencia de ahorro del exterior.

En condiciones inflacionarias las empresas y los dueños de los negocios, al obtener altas utilidades, se benefician del ahorro forzoso impuesto a la comunidad. Por consiguiente, en condiciones de estabilidad, era preciso reforzar los alicientes al ahorro voluntario derivado de las utilidadesl1ormales. La tributación debería enfocarse a propiciar la reinversión de utilidades y a dar incentivos a las inversiones más productivas por medio de subsidios y exenciones. Favorecer la reinversión de utilidades implica reducir la proporción destinada al pago de dividendos; es decir, se debe convencer a los inversionistas de que las ganancias futuras de capital, al no ser gravadas, son más atractivas que los dividendos presentes.

En los individuos el ahorro voluntario aumenta a medida que crece el ingreso personal frente a expectativas de lento aumento de precios y de mantenimiento de la paridad cambiaria.

Además, tenía que actuarse sobre el destino dado al ahorro existente, ya que en la etapa de inflación-devaluación se utilizaba en buena medida para propósitos especulativos (terrenos, divisas extranjeras, inventarios, etc.) Para captar el volumen de ahorro existente y el nuevo por medios institucionales y poder posteriormente transferido a las actividades productivas más convenientes, era necesario que la tasa de interés real fuera atractiva. La tasa real de interés es la resultante del nivel de la tasa nominal, de las expectativas de incremento de los precios y del gravamen impositivo sobre el rendimiento de los valores. No era aconsejable elevar la tasa nominal por sus efectos sobre la demanda de fondos para inversión. La confianza en la estabilidad interna y externa se lograría paulatinamente; pero se podía actuar de una vez sobre los impuestos. Por ello se decidió eximir a los rendimientos de valores de renta fija hasta un cierto límite ~inicialmente 7%~ y gravar con tasas ligeramente progresivas, hasta un 10%, los rendimientos derivados de intereses más altos al mínimo. Los valores ofrecerían también la seguridad de compra a la par para reforzar la confianza de los ahorradores. De este modo también se contribuía a captar ahorro externo, ya que existía un margen de interés atractivo respecto a las condiciones prevalecientes en el mercado financiero de los Estados Unidos.

El Gobierno, por su parte, tenía que conjugar la apropiación de recursos reales no inflacionario s para hacer frente a sus responsabilidades con los propósitos antes enunciados de elevar la propensión marginal a ahorrar de las empresas y de los individuos. Para lograrlo contaba con dos instrumentos complementarios: los impuestos y el endeudamiento. Este último implicaba el pago de intereses y, la administración tributaria, para ser mejorada, requería mayores fondos. La medida en que se recurría a uno u otro expediente estaba determinada por características estructurales y de conveniencia en distintas coyunturas.

En 1958 la deuda pública apenas representaba el 10.2% del producto interno bruto. La capacidad de endeudamiento era por tanto grande y permitía amplitud de maniobra para acoplar los distintos propósitos. El endeudamiento interno se vincularía al volumen de recursos que fuese favorable captar sin recurrir a emisiones primarias de dinero que resultarían contraproducentes. El externo aportaría fondos para el financiamiento parcial de inversiones necesarias en riego, carreteras, energía, ferrocarriles, industrias, etc., y, además, ampliaría la oferta de divisas para apoyar la paridad del tipo de cambio.
A través del Banco de México, mediante el mecanismo del encaje legal, el Gobierno obtendría una proporción adecuada de los ahorros canalizados al sistema bancario privado, determinada en función de las necesidades de incremento de la inversión privada. Los bancos nacionales (Nacional Financiera, etc.) también competirían en el mercado para captar directamente ahorros del público.

Los recursos reales, internos y externos, obtenidos mediante la transferencia al Gobierno, financiarían el déficit del sector público de acuerdo con los objetivos de la política de desarrollo estabilizador, ya que en esas circunstancias el déficit no resultaría inflacionario.

El papel que podría cubrir la tributación en concordancia con la política monetaria y crediticia quedaba en buena medida predeterminado: coadyuvaría a la capitalización, generación y captación de ahorro voluntario, interno y externo. La tributación se ponía al servicio del propósito de elevar la dotación de capital por hombre ocupado y de absorber en actividades más productivas al incremento de la fuerza de trabajo. Los propósitos también fundamentales de equidad en los beneficios del desarrollo se lograrían por medio de la orientación del gasto público y por una política apropiada de salarios reales, prestaciones y seguridad social. En previsión del futuro se iniciaría un proceso permanente de reforma tributaria -legislativa y administrativa- para subsanar paulatinamente deficiencias y conformar un marco de acción acoplado a los cambios de estructura de la economía nacional.

Las comparaciones estadísticas internacionales indican en México una de las cargas fiscales más bajas en el conjunto de los países subdesarrollados. Si bien los autores de esos trabajos4 ponen énfasis en que la simple comparación numérica no es un elemento de juicio suficiente para evaluar la contribución de la tributación al desarrollo, por lo común los lectores recuerdan únicamente el coeficiente estadístico. Por ello conviene reflexionar sobre algunas de las características estructurales antes referidas en la opción entre impuestos y endeudamiento.

La participación del Estado en la actividad económica determina que muchas actividades importantes, de propiedad privada en otros países, en México lo sean de propiedad pública, por lo que no pagan impuestos, o bien pagan relativamente poco y aun reciben aportaciones cuantiosas del Gobierno Federal. La agricultura está sujeta a un trato preferente y la organizada en ejidos queda exenta de cualquier gravamen; las cooperativas de toda índole gozan asimismo de exenciones especiales. El Estado también ve reducida la recaudación impositiva efectiva en virtud de los sacrificios fiscales en que incurre deliberadamente para promover actividades del sector privado. Esto ha sido un proceso de amplio alcance que dura ya muchos años. Recientemente las actividades más importantes han sido la minería, la petroquímica y la industria automotriz.

La importancia relativa del comercio exterior en la economía es muchas veces determinante del nivel de la carga fiscal. En México, según se verá más adelante, el comercio exterior ha perdido participación en la oferta-demanda global. Además, al no recurrir a devaluaciones como mecanismo de ajuste externo y, al contrario, promover la productividad y la oferta, los gravámenes impositivos a la actividad interna han tenido que suplir la pérdida de importancia relativa de los originados en el comercio exterior. De 1950 a la fecha los impuestos a la exportación han bajado en términos absolutos y han disminuido su participación relativa en el total de la recaudación de 15.4% a sólo 2.5%. El impuesto sobre la renta elevó su participación de 25.1% a 45.0%.

Las comparaciones internacionales se presentan a precios corrientes. Por ello, los países que atraviesan por prolongados periodos de inflación, por leve que sea la progresividad del sistema tributario, tienden a elevar la recaudación más rápidamente que el ingreso nacional; pero el poder de compra de esos ingresos se ve mermado por el alza de precios.

Lo importante, según comprueban las comparaciones internacionales, es la proporción del ahorro gubernamental en el producto bruto: nada se gana en términos de crecimiento si la carga fiscal se compensa o nulifica con la proporción del gasto corriente en el valor agregado. En estas circunstancias la transferencia de ingresos por la vía impositiva de los particulares al Gobierno puede resultar en una reducción del coeficiente de ahorro global de la comunidad.

En México el ahorro corriente del sector público ha representado alrededor del 4-5% del producto bruto. La carga fiscal de 13% se complementa con los fondos no inflacionarios captados vía el endeudamiento interno y externo. (...).

CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS

La experiencia descrita demuestra que el modelo de desarrollo estabilizador hizo posible aprovechar con más plenitud el potencial de desarrollo y conformó paulatinamente durante el transcurso de una década una estructura productiva y financiera acorde con los requisitos cuantitativos y cualitativos de largo plazo: incremento de la propensión marginal al ahorro voluntario, de la productividad del trabajo y del capital, de los salarios reales, y de la remuneración de los asalariados en el ingreso nacional.

Conviene recapitular algunos de los logros en función de los propósitos que se perseguían:

 

 

 

 

Esto no obstante, México sigue siendo un país subdesarrollado con graves problemas por resolver. El modelo de desarrollo estabilizador, gracias al éxito alcanzado, tiene suficiente flexibilidad para adaptarse a las necesidades insatisfechas que se han venido gestando, así como a las nuevas circunstancias que el propio desarrollo trae consigo.

En el contexto macroeconómico de este ensayo, sin pretender entrar en detalles, la estrategia futura deberá dar atención preferente a los siguientes aspectos: acelerar significativamente la tasa de aumento de las exportaciones de bienes y servicios, actuar sobre los factores determinantes de la oferta-demanda de empleo y de mejoría de la productividad por hombre en los sectores rezagados, y elevar la proporción de los recursos totales captados por el Estado.

En la próxima década es factible alcanzar una tasa media anual de crecimiento más rápida. Pero para no romper el equilibrio externo y caer de nuevo en el ciclo inflación-devaluación, es indispensable aumentar simultáneamente la oferta de bienes y servicios de exportación. Los programas ya iniciados en turismo, pesca, recursos forestales y uso más eficaz de las tierras de riego, deberán reforzarse. Asimismo, habrá de darse más unidad y dirección a la política general de promoción de exportaciones. En otro orden de ideas, el fomento al turismo tendrá que ir acompañado de limitaciones al gasto turístico de mexicanos en el exterior, que en los últimos años ha llegado a experimentar una tendencia exagerada al crecimiento.

La sustitución de importaciones es también un elemento importante en la estrategia para acelerar la tasa de crecimiento; pero algunos de los criterios seguidos hasta la fecha habrán de modificarse. La sustitución debe tomar en cuenta, en forma principal, aspectos técnicos de capacidad instalada en relación al mercado, y de precios y costos, en función del consumo y la exportación de productos semielaborados y bienes finales. La inversión extranjera en la industria manufacturera, sobre todo en las actividades más dinámicas, ofrece posibilidades, no exploradas sistemáticamente hasta el día de hoy, de ser inducida para utilizar su vinculación con las matrices, a fin de establecer acuerdos de complementación que permitan aprovechar con fines de exportación la gran diferenciación de procesos que caracteriza a la producción industrial moderna.

La expansión demográfica, los desequilibrios de productividad por hombre, la existencia de regiones atrasadas que todavía no han podido iniciar el aprovechamiento de su potencial de desarrollo, la alta proporción joven de la población que demanda educación y las necesidades insatisfechas en materia médico-asistencial y de seguridad social, llevan al Estado a una responsabilidad cada vez mayor.

El Estado ha sido eficaz en la creación de la infraestructura básica, en el sentido lato del término, para promover las economías externas y elevar la productividad del capital y del trabajo asalariado. Pero en la etapa futura el Estado no sólo seguirá teniendo esa obligación sino, además, la de crear las condiciones generales para que la juventud pueda obtener educación y capacidad de desenvolvimiento, y que los sectores populares que se han rezagado encuentren condiciones propicias al aumento de la productividad y obtengan una proporción más equitativa del ingreso nacional. Debe asumir una responsabilidad más grande en lo que respecta a la creación de empleos para absorber en mayor medida la fuerza de trabajo. Los programas de promoción de exportaciones a que antes se ha hecho referencia contribuirán directamente a este propósito por cuanto se trata de actividades que insumen considerables proporciones de mano de obra. Por otra parte, las obras públicas podrían orientarse de modo que esta fuerza de trabajo se utilice en mayor medida. Esto se vincularía con programas de organización en la agricultura para constituir ejidos comunales y asociaciones privadas que atenúen la ineficacia del minifundio.

Para encarar estas responsabilidades el Estado deberá contar con una proporción más alta de los recursos totales de la comunidad. La forma de lograrlo debe meditarse. Toda vez que interesa seguir promoviendo el desarrollo y acentuar la equidad en la distribución del ingreso, las nuevas medidas deben formularse buscando la mayor cohesión posible en función de los objetivos. Por ejemplo, el impuesto al valor agregado que se establecerá en fecha próxima permitirá elevar la recaudación, eliminar la piramidación del actual gravamen a las ventas, controlar mejor el impuesto sobre la renta a las empresas y alentar las exportaciones. Medidas tendientes a restar recursos del sector privado que se destinan a consumo suntuario, inclusive viajes turísticos al exterior, contribuirían a elevar el ahorro global, a reducir la desproporción en los beneficios del desarrollo y a aliviar presiones sobre la alianza de pagos.

México tiene un futuro dinámico; pero no exento de riesgos. Es imprescindible seguir complementando juiciosamente los distintos elementos de la política económica. Todavía no se ha llegado a la etapa en que el desarrollo es irreversible; lo ganado puede perderse con relativa facilidad.