Noviembre 3 de 1856

Lo ilusorio que ha sido entre nosotros la responsabilidad de los funcionarios públicos, inspiró sin duda a la celosa comisión de constitución la idea de introducir en su proyecto la novedad del juicio político que es lo que Inglaterra y en los Estados Unidos se conoce con el nombre de impeachment. Que el pueblo pueda retirar su confianza a los funcionarios que de ella se hacen indignos; que dejen de regir los destinos del país los que ceden a la corrupción, los que dan pruebas de notoria ineptitud, es en verdad una garantía de gran valor para la libertad y para las instituciones. Y la caída del ministro, del magistrado ante la opinión que lo derrota de una manera legal, ofrece además la ventaja de evitar las revoluciones a mano armada, y de hacer que los cambios que reclame el bienestar general, se realicen sin trastornos y de una manera pacífica.

Reconocemos las ventajas de esta institución, pero no se nos ocultan sus inconvenientes que existen, principalmente donde aún no están arraigadas las instituciones, en dar un ariete terrible al espíritu de partidos. Creemos comprender la noble mira de la comisión; pero en nuestro concepto su sistema adolece de una vaguedad que en la práctica debe hacerlo sumamente peligroso, y por esto preferiríamos al juicio político, artículos que fijaran de una manera precisa los casos de responsabilidad y que una ley orgánica determinase los procedimientos y fíjase las penas de cada abuso, de cada infracción, de cada omisión, penas que más de una vez no deben limitarse a la simple destitución.

Sin entrar en el examen detenido del impeachment y de las aplicaciones que ha tenido en la Gran Bretaña; sin recurrir a las respetables opiniones de los comentadores Blacks-tone, de Lolme, Story y Tocqueville, que sin duda serán muy citados en los debates, nos proponemos examinar lo propuesto por la comisión, y considerar simplemente la cuestión refiriéndola a nuestro país.

La comisión por medio de su inteligente órgano, el señor Mata, ha comenzado a sostener que el juicio político va ser el juicio de la opinión, es decir una cosa semejante al voto de censura que dan los parlamentos en las monarquías, la reprobación de cierta política, que no recae sobre hechos determinados sino sobre el programa, sobre la conducta de un gabinete. Esta censura de la opinión, puede y debe hacer caer a un gabinete; pero no importa pena, ni infamia; es un simple decreto, cuya consecuencia precisa tiene que ser el alejamiento de los negocios públicos del funcionario censurado. Habrá remoción, pero no destitución en su sentido desfavorable, y el caído podrá volver al poder, si sus ideas triunfan en las elecciones. Pero el impeachment en Inglaterra que es donde hay muchos casos prácticos, no es tan vago, no se ejerce por la cámara de los comunes, sino sobre abusos y faltas determinados.

Así, para citar algunos casos, el juicio político recayó a principios del siglo pasado en el conde de Oxford por haber aconsejado el tratado de partición y el canciller Somers por haberlo autorizado con el gran sello; en tiempos de Carlos I el juicio contra los ministros se entabló por haber recaudado impuestos y levantado fuerzas sin anuencia del parlamento; en el reinado de Eduardo I fueron condenados ricos jueces por haber cometido exacciones ilegales; en el de Ricardo II, el conde de Suffolk, el duque de Irlanda y el arzobispo de York fueron juzgados y sentenciados por tramar planes contra las libertades públicas, bajo Enrique VIII la cuestión de contribuciones, derrocó a Empson y a Dudley, el canciller Bacon fue acusado de fraude y corrupción; en el proceso de Stroggs (reinado de Carlos II) en el que fueron envueltos otros magistrados, el cargo era la parcialidad en la administración de justicia. Por faltas determinadas son también los casos que se refieren a los miembros del mismo parlamento.

Sir Giles Montepesson, arrojado ignominiosamente de la cámara baja, encarcelado y degradado públicamente, era culpable de ejercer monopolios contrarios a la ley; Sir John Benet, despedido también de la cámara, había cometido la falta de exigir como juez derechos exorbitantes; Mr. Henry Benson había vendido su voto; Sir John Trevor presidente de la cámara, recibió como regalo mil guineas por haber agendado al bilí llamado de los huérfanos y esto le valió verse destituido de sus funciones.

Estos casos y otros muchos que no mencionamos se refieren a faltas determinadas y bien definidas; en algunos de ellos la pena ha sido además de la destitución una larga prisión o una multa considerable. Así, pues, el impeachment en la Gran Bretaña ha producido los resultados de una buena ley de responsabilidades por faltas o abusos efectivos y ha ido mucho más allá de un simple voto de censura. No ha sido, pues, un juicio de mera opinión, como lo entiende el Sr. Mata. Este juicio, en los países en que rige un verdadero sistema parlamentario, lo pronuncian la prensa, el cuarto poder del Estado, y las mayorías de las cámaras cuando hacen sufrir derrotas a los gabinetes. Donde la prensa es libre e independiente, donde los ministros no abdican toda delicadeza al tomar una cartera, basta una censura unánime basta una simple derrota, y a veces una mayoría vacilante para que sobrevengan crisis ministeriales que se resuelven en el sentido de la opinión dominante.

La comisión, pues, no quiere el juicio político con la vaguedad que lo explica uno de sus miembros, y no lo quiere así, porque expresamente sujeta a tal juicio a los funcionarios por cualquier falta o abuso que cometan en el ejercicio de su encargo. Estas palabras precisamente evitan ese jurado de la opinión que ha de fallar sobre un programa político, sobre aptitud, pues no hay falta ni abuso en profesar y poner en práctica principios que choquen con las opiniones de la mayoría.

La comisión, sujeta al Juicio político, es decir a responsabilidad, por más que otra cosa se diga, a los ministros, a los magistrados de la corte, a los jueces de circuito y de distrito, a los diputados y al presidente de la república que también será justiciable por delitos graves del orden común. Profesamos como principio que todo funcionario debe ser responsable y que para todo delito debe haber pena. Nada, pues, tenemos que objetar en cuanto a los ministros, diputados y magistrados de la corte; pero con respeto a los jueces de distrito y de circuito nos parece que según lo que determine la ley orgánica de administración de justicia deben ser responsables simplemente ante los tribunales, sin dar a sus procesos carácter político. La comisión ha dicho que estos jueces van a ser agentes del ejecutivo en los Estados; pero aun no ha determinado cuales han de ser sus funciones administrativas, y a nosotros nos parece de graves inconvenientes que un mismo funcionario figure a un tiempo en el poder judicial y en el ejecutivo, porque esto embrolla la división de poderes; complica las atribuciones y disminuye la independencia de la magistratura.

Con respecto al presidente de la república no lo consideramos como sagrado, ni como inviolable; pero si creemos conveniente a la paz interior, a la estabilidad de las instituciones y a la respetabilidad del poder público, que se limiten un tanto los casos en que sea personalmente responsable, para evitar que sea el ludiano de los calumniadores y de los aspirantes. El Sr. Ocampo con sobrada razón ha dicho que si el presidente ha de ser responsable de toda falta de todo abuso que el ejecutivo comete, debe suprimirse la responsabilidad ministerial. En efecto, sí por una prisión arbitraria, si por el menor ataque a las garantías individuales, si por un nombramiento ilegal, si por falta de equidad en la distribución de caudales, si por coacción en las elecciones, si por delitos de omisión, si por la infracción de una ley secundaria, y por otras muchas faltas que caben en la vaguedad a que inspira la comisión, el presidente ha de ocupar el banquillo de los acusados acaba toda su respetabilidad y el ministerio es una cosa superflua; los ministros pierden toda su influencia y descienden a la triste categoría de secretarios privados, de simples escribientes. Esto no entra de ninguna manera en el sistema representativo, se acerca por el contrario a la autocracia mas refinada, en que el monarca gobierna por sí solo. Y esto no cabe tampoco en el proyecto de constitución que ha establecido las cualidades que se requieren para ser secretario del despacho, que ha elevado al rango constitucional el cargo de ministro, que exige como requisito indispensable para que las ordenes del ejecutivo sean obedecidas que lleven la firma de los secretarios del despacho, y que aun quiere que la ley determine los negocios que a cada secretaría corresponden. Si es responsable siempre el presidente, los ministros se convierten en agentes puramente pasivos, y este de ningún modo conviene a los intereses públicos.

Si el ministerio se eleva al rango de institución constitucional, si el ministerio es responsable, es porque el depósito del poder ejecutivo en un solo hombre es una ficción legal, es porque el ministerio es el gobierno. Sabido es que un hombre no puede por grandes que sean su inteligencia y su buena voluntad tener conocimientos en los ramos todos de la administración pública; que un hombre solo no puede estimar todos los inconvenientes que encuentren algunas de sus miras, que un hombre que gobierne sin más guía que sus propias inspiraciones, puede ser víctima de la pasión o del error. Por todas estas consideraciones, es a nuestro modo de ver, por las que el ministerio no es de ninguna manera una secretaría particular. Los ministros tienen el doble carácter de consejeros y agentes, y son responsables para que el presidente tenga la garantía de que no le aconsejarán actos anticonstitucionales, y el pueblo la muy precisa de que no consentirán que el mismo presidente viole la constitución ni las leyes. Se quiere, pues, que el jefe del Estado, en su misma esfera, en el secreto de las deliberaciones del ejecutivo, encuentren resistencia a los desatentados y a los desaciertos. Y esta resistencia no puede apoyarse más que en la responsabilidad ministerial. Todo ser libre es responsable, ha dicho un grande escritor y esto basta para comprender que un ministro no es el instrumento ciego del jefe del Estado. Haced responsable de todo al presidente y suprimís la acción, la influencia, el consejo, y hasta la conciencia de los ministros. Donde gobierna la opinión, rara vez tiene confianza en un solo hombre, las camarillas son detestadas, el ministro abyecto es despreciado: la opinión quiere que el jefe del estado rodeado de los nombres más respetables por su patriotismo, por su valor civil, por su inteligencia y por sus conocimientos. Así se ve que hasta en las monarquías a pesar de la prerrogativa de libre elección en el monarca la opinión y solo la opinión impone al trono los ministerios. Haced responsable de todo al presidente, y no podréis lograr que la opinión forme un gabinete, y dejaréis la guía del ejecutivo, sin más guía que su conciencia, sin más norma que sus temores y aprehensiones de incurrir en responsabilidad.

La responsabilidad ministerial es bastante para contener y corregir al mismo jefe del Estado de una manera saludable y provechosa al interés de la sociedad. Todo acto ministerial se supone inspirado por el presidente. Si condenáis el acto ¿a quién condenáis indirectamente? Al mismo presidente, que sufre la censura de la opinión, y tiene que cambiar de conducta, cosa mucho mas ventajosa que los cambios incesantes del personal del ejecutivo.

Para dar fuerza a nuestras razones en este punto, no podemos resistir a captar las siguientes palabras del insigne de Lolme: De nada servirá al ministro para justificar su conducta criminal, alegar que obró de orden del soberano. El juicio realmente se entabla contra la administración; por esto en él de ningún modo puede intervenir el gobierno: el rey no puede detener, ni suspender su secuela, sino que está obligado a contemplar como simple espectador el descubrimiento de la parte que él mismo ha tenido en los procedimientos ilegales de sus servidores, y a escuchar su propia sentencia en la condenación de sus ministros.

"Admirable recurso. Removiendo y castigando a ministros corrompidos, prevé de inmediato remedio a los males del Estado; marca de una manera enérgica los limites que no debe traspasar el poder evita al escándalo de que el crimen se una a la autoridad, y tranquiliza al pueblo con actos grandiosos y terribles de justicia. Admirable recurso especialmente bajo el último respecto, y tan útil que a la carencia de una institución semejante atribuye Maquiavelo la ruina de su república." [1]

Si el sistema de la comisión nulifica al ministerio, quitando al pueblo importantes garantías, al propio tiempo rebaja en mucho la dignidad del ejecutivo, expuesto sin cesar a acusaciones infundadas que promueven el espíritu de partido, la malicia o la ignorancia. Que haya tres o cuatro acusaciones infundadas, como las habrá sin duda, y el juicio político pierde su pompa, su aparato terrible de justicia contra el primer magistrado del país, y el pueblo entonces confundirá las absoluciones con la impunidad. Además, ¿se ha reflexionado que este ariete contra el poder es una arma de dos filos que en medio de nuestras discordias y de nuestros resentimientos va a caer en manos de los partidos imprudentes e insensatos en sus rencores y en sus venganzas? ¿Se ha pensado en las consecuencias que puede causar la remoción del presidente por cualquier falta o abuso de escasa importancia, y lo que después de tal escándalo será la lucha electoral de turbulenta y agitada? Creemos que no, y nos parece inútil presentar hipótesis que fácilmente formarán cuantos conocen el estado de la República.

Para lograr cambios de gabinete que sean cambios de política, deben bastar los triunfos de la oposición parlamentaria, y este es el juicio de la opinión. Para que no queden impunes las faltas de poder basta la responsabilidad ministerial, fijada y castigada conforme a la ley.

La responsabilidad del presidente, si es peligrosísima, y nos atrevemos a decirlo, un paso a la anarquía, tal cual la consulta la comisión restringida a justos límites, es una necesidad para las repúblicas.

¿Cuando la caída y el castigo del ministro no basten a calmar al pueblo, cuando con esto no quede satisfecha la vindicta pública, cuando el Jefe del Estado aparezca como personalmente culpable de crímenes o atentados que empañen y degraden la dignidad del poder mismo, y para cuya perpetración sea evidente que ha sido necesaria la deliberada voluntad individual. Estos casos son los de traición a la patria, los de conspiración contra la ley fundamental, (decimos conspiración, y no infracción, porque la infracción es reparable con la responsabilidad ministerial) y el cohecho o soborno. Sólo en estos tres casos debiera en nuestro concepto ser justificable el presidente, porque en cualquiera de ellos su culpa no puede dejar de ser personal, y en todos importa que obre la justicia severa e inflexible a proporción de la altura del culpable. En cuanto a delitos del orden común, que nos complacemos en suponer rarísimos en el ciudadano que merezca la confianza del país, para evitar calumnias y escándalos contra la dignidad del poder, opinaríamos que no se pudiera entablar acusación, sino un año después de concluido el desempeño de la presidencia, pudiendo en este respecto establecerse algunas excepciones.

Para hacer efectiva la responsabilidad, es una garantía tanto de la sociedad, como del presunto reo, que haya jurado de acusación y otro de sentencia. En estos juicios que son del orden político, el jurado debe formarse de representantes del pueblo. En este punto, como en otros tal cual el de la formación de las leyes, se ve que la comisión ha tropezado con las dificultades que ella misma se crió al suprimir el senado, y cuya sombra, por decirlo así, aparece de cuando en cuando bajo otra forma. Se establece que el jurado de acusación se componga de un individuo por cada Estado nombrado por las legislaturas y pagado por el Estado. Algo anómalo y extraño es este cuerpo en el mecanismo constitucional. Si el jurado es el representante de la conciencia pública, si la comisión entiende que el juicio político es el juicio de la opinión, ¿por qué la elección del jurado político es la que más se aparta del pueblo? ¿Por qué se recurre como cuerpo electoral a las legislaturas, y se abandona el sistema del sufragio indirecto en primer grado? ¿No ha dicho la comisión que es ventajosísima la uniformidad de las leyes electorales? Si no nos equivocamos esta vez incurre en inconsecuencia.

Prescindiendo de que este jurado de acusación no es muy democrático por la fuente de que ha de derivarse, todavía presenta otros inconvenientes. Se ha de reunir solo una vez al año, de manera que durante once meses no hay donde acusar a los funcionarios públicos, que después de cometer un grande atentado pueden continuar en el poder, y la justicia nacional y el fallo de la opinión han de tener su estación como las flores y las frutas, su revolución periódica como las fases de la luna. No aprobamos esta idea, porque creemos que a todas horas debe reinar la justicia en la sociedad.

¿Cuándo se remueven los jurados?... ¿Pueden ser electos?

¿Cuando esté pendiente una acusación? Esto último será una especie de tribunal por comisión, y entonces las elecciones tendrán un carácter marcado de parcialidad en pro o en contra del acusado, según las influencias que en cada legislatura predominen. Puntos son estos que no aclara la comisión.

Aplaudimos que se dé al acusado el derecho de defensa y que se requieran dos tercios de votos para el fallo de jurado, como garantía de que prevalezca la razón sobre las pasiones. Pero no obstante, creemos que no faltan motivos que alegar en pro de la mayoría absoluta. La suspensión del cargo luego que se declare haber lugar a acusación, es justa e indispensable, puesto que el acusado queda ya en espera de la sentencia.

Jurado de sentencia ha de ser el congreso que se ha de limitar a absolver o destituir al acusado, pudiendo en casos graves declararlo incapaz de obtener cargos públicos.

Son tantas y de tan distinta naturaleza las faltas o abusos que cometer pueden los funcionarios, que no hay degradación en las penas. La incapacidad de obtener todo cargo público es una pena indefinida en su duración, sumamente grave y de que puede abusar el espíritu de partido para herir a los hombres más eminentes. Recordando la comisión que quiso ocuparse del juicio de la opinión, añade que en todo caso el funcionario condenado queda sujeto a ser acusado y juzgado, conforme a las leyes, ante los tribunales ordinarios. Este segundo procedimiento además de no ofrecer la menor garantía a quien ha sido ya condenado por el jurado nacional está en palpable contradicción con el artículo 25 ya aprobado en la sección que trata de los derechos del hombre y dice: "Nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo delito, ya sea que el juicio se le absuelve o se le condene". Para salvar esta contradicción no basta decir que el juicio político no es un juicio común, y sale de la esfera ordinaria, porque en él hay absolución o pena, y porque aunque se quiera darle el carácter vago de fallo de la opinión, ha de recaer precisamente sobre faltas o abusos que en el ejercicio de su encargo cometan los funcionarios. La comisión ha conocido que hay crímenes políticos para cuyo castigo no basta la simple destitución ni aun la declaración de incapacidad, y ha querido encaminarse a la verdadera responsabilidad. Valiera mucho más haber desarrollado esta última idea, y no haberse deslumbrado ante una innovación que sólo tiene de tal el nombre, y que tal cual está es un sistema peligroso, vago e incompleto.

Se quiere, por último, que cuando el presidente de la República sea el acusado, sin voto presida al congreso, erigido en jurado, el presidente de la Suprema Corte. No comprendemos el origen, ni el objeto de esta disposición.

En nuestro humilde juicio el sistema de la comisión no llena los objetos que se propuso y los lograría si estableciera de una manera clara los casos de responsabilidad, y los procedimientos que para hacerla efectiva habían de seguirse. Desconfiamos mucho de nuestra propia opinión en este grave asunto que es más difícil por la supresión del senado, nos atrevemos a proponer que se abandone la idea del juicio político, vago e indeterminado, pues el impeachment, según hemos demostrado con ejemplos patentes, en el país en que se ha puesto en uso, recae siempre sobre abusos o faltas bien definidas.

Queríamos que se adoptase la idea de la responsabilidad; que el presidente quedara sujeto a continuas acusaciones, que el jurado de acusación se radicara en el congreso y el de sentencia en la corte de justicia que se limitaría a aplicar la ley orgánica que debe fijar las penas a cada abuso, a cada infracción, para que en este punto cese el vacío que tuvo antes nuestra legislación y que fue causa de perpetua impunidad.

Así se ahorra la creación de un cuerpo extraño y peregrino en la organización política, se da más respetabilidad al acto de la justicia nacional, y se recurre al primer tribunal del país para los casos que más directamente afectan al interés federal.

Dos o tres artículos con referencia a la ley orgánica de responsabilidad, resorte que ha faltado antes al régimen constitucional, producirán mejores resultados que el sistema de la comisión.

No se nos puede tachar de enemigos de las innovaciones; somos los más empeñados en sacudir el yugo de la rutina; pero si desechamos el juicio político no es porque sea una cosa nueva, sino porque el análisis que de él hemos hecho nos demuestra que es peligroso, y que no puede dar ningún fruto conveniente en la práctica. Queremos que gobierne la opinión; pero esto no se logra con el juicio político; que será arma que esgriman las facciones.

Queremos como garantía de las instituciones, la responsabilidad; pero no la encontramos bien determinada, y nos parece que la innovación importante y provechosa sería una ley orgánica, que fuera la ley penal para Presidentes, Ministros, Magistrados y Diputados.

Cuando para los delitos hay penas claramente establecidas, es más fácil administrar justicia y es más difícil la impunidad, porque choca con la opinión, con el sentido común, y con la vindicta pública.

Si declarándose sin lugar a votar el título del juicio político tuviésemos esperanzas de ver adoptadas por la asamblea algunas de estas ideas, expondremos nuestro parecer acerca de lo que debe ser la Ley Orgánica de responsabilidades, y los motivos que tenemos para querer que tal ley tenga carácter de constitucional. Por ahora solo diremos que para que la responsabilidad sea siempre efectiva, debe aclararse que el derecho de hacer gracia, que contra nuestra opinión se concedió al ejecutivo, nunca pueda extenderse a los ministros, magistrados y demás funcionarios, sentenciados por faltas cometidas en el ejercicio de su encargo.

Nota:

1.- The Constitution of England, or am account of the english govemment by J.L. de Lolme Chap. VIII.

Fuente: El Siglo Diez y Nueve. México, lunes 3 de noviembre, de 1856. No. 2852, primera plana.